Tar Lazio

Sentenza 14 dicembre 2010, 36519

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

 

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

 

sul ricorso numero di registro generale 9017 del 2009, proposto da:

Comune di Agrigento, rappresentato e difeso dagli avvocati (omissis);

 

contro

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, (omissis); Ministero per i beni e le attività culturali, Regione Sicilia, Comune di Porto Empedocle;

 

nei confronti di

Società (omissis) Srl, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis); Comune di Porto Empedocle in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis); Unesco — Commissione nazionale italiana; Consorzio per l'area di sviluppo industriale della Provincia di Agrigento — Asi, rappresentato e difeso dagli avvocati (omissis);

 

sul ricorso numero di registro generale 202 del 2010, proposto da:

Comune di Agrigento, rappresentato e difeso dall'avvocati (omissis);

 

contro

Assessorato regionale industria della Regione siciliana, Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilità della Regione siciliana, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Regione Sicilia in persona del Presidente p.t.; Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, rappresentato e difeso dall'Avvocatura, (omissis);

 

nei confronti di

Società (omissis) Srl, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis); Comune di Porto Empedocle in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis); Unesco — Commissione nazionale italiana; Consorzio per l'area di sviluppo industriale della Provincia di Agrigento — Asi, rappresentato e difeso dagli avvocati (omissis);

 

sul ricorso numero di registro generale 296 del 2010, proposto da:

Associazione Legambiente Onlus ed Atri, Legambiente Comitato regionale Siciliano Onlus, Arci Sicilia, Cittadinanzattiva Onlus, rappresentati e difesi dagli avvocati (omissis);

 

contro

Regione Sicilia, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Parco argheologico e paesaggistico della Valle dei Templi; Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, rappresentato e difeso dall'Avvocatura, (omissis); Comune di Porto Empedocle, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

 

nei confronti di

Società (omissis) Srl, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

 

e con l'intervento di

ad adiuvandum:

Camera di commercio, industria Provincia di Agrigento, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis); ad adiuvandum:

Associazione Italia Nostra Onlus, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

 

sul ricorso numero di registro generale 1507 del 2010, proposto da:

Codacons + 1, (omissis), rappresentati e difesi dagli avvocati (omissis);

 

contro

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Presidenza della Regione siciliana; Assessorato regionale industria della Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (omissis);

 

nei confronti di

Società (omissis) Srl, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

 

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 9017 del 2009:

del parere favorevole di compatibilità ambientale per il progetto di rigassificazione gas naturale liquefatto nel porto di porto empedocle — ricorso in riassunzione ai sensi della legge 99/2009 (Tar Sicilia sede di palermo) — 23-bis.

 

quanto al ricorso n. 202 del 2010:

— del decreto dell'Assessore per l'industria della Regione siciliana n. 122/Gab del 22 ottobre 2009 di autorizzazione a costruire ed esercire un terminale di ricezione e rigassificazione di gas naturale liquefatto (Gnl) situato nel Comune di Porto Empedocle, con relative opere marittime portuali e gasdotto di collegamento alla Rete nazionale di gasdotti;

— di ogni atto presupposto, collegato e connesso;.

 

quanto al ricorso n. 296 del 2010:

— dell'autorizzazione rilasciata con decreto n. 122/Gab del 22 ottobre 2009 dell'Assessorato industria della Regione siciliana a costruire ed esercitare un terminale di ricezione e rigassificazione di gas naturale liquefatto (Gnl), situato nel Comune di Porto Empedocle, della capacità di 8 miliardi di m3/anno, in grado di ricevere navi metanifere di capacità fino a 155.000 mc.;

— di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale;

 

quanto al ricorso n. 1507 del 2010:

— dell'autorizzazione rilasciata con decreto n. 122/Gab del 22.10.2009 dall'Assessorato industria della Regione siciliana alla società (omissis) Srl per la costruzione e relativo esercizio di un terminale di ricezione e rigassificazione di gas naturale liquefatto;

— della nota prot. 14732 del 28.02.2006;

— del giudizio di compatibilità ambientale Via n. 774 del 30 marzo 2006;

— del decreto n. 966 del 29 settembre 2008;

— di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale;

 

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e di società (omissis) Srl e di Consorzio per l'area di sviluppo industriale della Provincia di Agrigento — Asi e di Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e di società (...) Srl e di Comune di Porto Empedocle in persona del Sindaco p.t. e di consorzio per l'area di sviluppo industriale della Provincia di Agrigento — Asi e di Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e disocietà (...) Srl e di Comune di Porto Empedocle e di Assessorato regionale industria della Regione siciliana e di società (...) Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2010 il dott. (omissis) e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto e Diritto

Con i proposti ricorsi, di cui meglio in epigrafe, viene censurato, sotto diversi profili, il provvedimento di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di un terminale di ricezione e rigassificazione sito nel Comune di Porto Empedocle nonchè tutti gli atti relativi all'iter istruttorio. Sia il Comune di Agrigento che gli altri odierni ricorrenti rilevano, in particolare, come l'impugnato decreto n. 966 del 29 settembre 2008 sia gravemente lesivo dei diritti e degli interessi dello stesso ente locale, nel cui ambito territoriale insistono beni culturali di immenso pregio e che è, al contempo, interessato dalla realizzazione dell'opera di cui è questione. Di qui lo specifico rilievo assegnato alla pretermissione del Comune di Agrigento dalla procedura amministrativa propedeutica all'autorizzazione dell'opera, con conseguente vizio di legittimità della finale determinazione avversata con i ricorsi in esame.

Nella specie, il riferimento normativo è al disposto dell'articolo 8 della legge n. 340 del 2000, a mente del quale "L'uso o il riutilizzo di siti industriali per l'installazione di impianti destinati al miglioramento del quadro di approvvigionamento strategico dell'energia, della sicurezza e dell'affidabilità del sistema, nonché della flessibilità e della diversificazione dell'offerta, è soggetto ad autorizzazione del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di concerto con il Ministero dell'ambiente, d'intesa con la regione interessata", il quale prevede espressamente il ricorso alla conferenza di servizi.

È un fatto incontestabile, agevolmente ricavabile dagli atti dei presenti giudizi, che il Comune di Agrigento non ha partecipato ai lavori della conferenza di servizi che ha poi all'unanimità favorevolmente deliberato in ordine al rilascio dell'autorizzazione unica, ex articolo 8 della legge n. 340 del 2000, per la costruzione e l'esercizio del terminale di cui trattasi nel Comune di Porto Empedocle ed agli stessi lavori non è mai stato invitato. In disparte le competenti autorità regionali e le amministrazioni statali interessate, alla conferenza di servizi hanno partecipato o vi sono stati comunque invitati – quali enti locali – esclusivamente la Provincia regionale di Agrigento ed il Comune di Porto Empedocle (ed il Consorzio Asi di Agrigento).

Così come è del pari incontestabile che l'avversato decreto di autorizzazione è espressamente fondato sul parere favorevole al rilascio dell'autorizzazione appunto espresso in sede di conferenza dei servizi conclusiva. Invero, nel decreto impugnato non è semplicemente richiamato il resoconto verbale di detta conferenza conclusiva, ma sono espressamente richiamati i pareri e le note in quella sede acquisiti (tra cui, ad esempio, il parere favorevole della Provincia di Agrigento). In pratica, l'esito (favorevole) della conferenza di servizi conduce a far ritenere "concluso favorevolmente il procedimento de quo". Altrimenti detto, non sussistono dubbi in ordine al rilievo ed alla centralità, nell'economia complessiva della procedura autorizzatoria de quo, dei lavori e dell'esito della ricordata conferenza di servizi.

Rimane, in fatto, da accertare che l'opera di cui è questione "interessa" effettivamente il territorio anche del Comune di Agrigento. In disparte ogni pur rilevabile questione su effetti "indiretti" della realizzanda opera (quali, ad esempio, quelli sul flusso delle correnti e per l'effetto sulle spiagge) così come ogni pur facile considerazione sul dato per cui è sostanzialmente inevitabile che un'opera dal rilievo e dall'impatto certamente significativi come quella di cui è questione "interessa" una popolazione alla stessa così prossima come quella residente nel Comune di Agrigento, rimane il fatto, anch'esso incontestato, che il tracciato del gasdotto di completamento attraversa – per un tratto invero significativo – proprio il territorio del Comune di Agrigento, tanto è vero che al riguardo si immagina di adottate apposite prescrizioni, quali la schermatura con siepi, il trattamento cromatico ed il rivestimento in pietra.

In definitiva, il Comune di Agrigento è l'Ente esponenziale di una comunità certamente "interessata" all'opera di che trattasi, per gli impatti diretti ed indiretti dalla stessa provocati sul relativo territorio di insediamento, ed è dunque organo istituzionale che aveva (ed ha) legittimo titolo a partecipare alla procedura de quo, quali che poi siano stati o siano gli esiti della stessa.

Tutto ciò premesso, emerge allora con sufficiente chiarezza la illegittimità della procedura de quo in ragione della non consentita partecipazione alla stessa, segnatamente ai lavori della conferenza di servizio, del Comune di Agrigento.

E ciò perché, come è stato condivisibilmente osservato, la conferenza di servizi, quale modello di disciplina procedimentale e organizzatoria, persegue una duplice finalità, quella "di semplificazione e snellimento dell'azione amministrativa", di carattere immediato e, per certi versi, funzionale rispetto all'altro obiettivo, di tipo sostanziale, di predisporre un locus istituzionale per la valutazione compositiva degli interessi coinvolti nel procedimento amministrativo, più attenta e ponderata perché concertata. E che gli interessi della comunità risiedente sul territorio del Comune di Agrigento meritassero una loro valutazione appunto compositiva con gli altri, pubblici e privati e di altre collettività implicati dall'opera di cui trattasi appare fuor di ogni dubbio.

È tradizionale l'avviso giurisprudenziale per cui la conferenza di servizi è un modello procedimentale di cui una delle funzioni principali è proprio quella di coordinamento ed organizzazione di fini pubblici e risponde al canone costituzionale del buon andamento dell'amministrazione pubblica, attribuendo dignità di criteri normativi ai concetti di economicità, semplicità, celerità ed efficacia della sua attività. In altri termini, il compito della conferenza di servizi è quello della composizione delle discrezionalità amministrative e dei poteri spettanti alle amministrazioni partecipanti, nonché – come si è già rilevato — di contestuale esame degli interessi pubblici coinvolti, ponendosi come momento di confluenza delle volontà delle singole amministrazioni.

Ed invero l'utilità di siffatto modello organizzativo emerge ancor più nettamente allorquando, come nel caso di specie, si tratta del concorso di amministrazione appartenenti a distinti apparati, insuscettibili di coazione mediante direttive vincolanti emesse da un organo di vertice.

Del resto, è stato anche correttamente osservato che la complessità dei procedimenti segue alla complessità degli interessi sui quali incidere e alla pluralità degli organismi amministrativi, ciascuno dei quali ricollegabili anche a distinti centri di potere, alieni da organizzazioni di tipo gerarchico.

E dunque, la partecipazione alla conferenza di servizi si mostra necessaria per quei Comuni il cui territorio è interessato dalla realizzazione del progetto nonché dai connessi impatti ambientali, relativamente alla localizzazione degli impianti, opere o interventi principali ed agli eventuali cantieri o interventi correlati (cfr., in tal senso, Tar Emilia Romagna Bologna, Sezione I, 6 ottobre 2009 , n. 1755). Del resto, è in gioco l'esigenza di tutelare le competenze costituzionalmente garantite delle autonomie territoriali, vieppiù avvertita dopo la riforma costituzionale del 2001 con i connessi profili del cd. multilevel governance.

Né, nel caso di specie, può ritenersi che gli interessi della popolazione residente nel comune di Agrigento siano stati adeguatamente tutelati dalla partecipazione al procedimento della relativa Provincia di appartenenza (e della stessa Regione). E ciò perché la titolarità del Comune di Agrigento alla partecipazione deriva dalla circostanza per cui è il suo territorio ad essere direttamente interessato da opere che sono parte integrante dell'impianto da realizzare (non trattandosi, dunque, di mero comune limitrofo). Mentre la idoneità della rappresentanza provinciale può essere affermata al fine di veder per suo tramite valutati e considerati gli interessi delle popolazioni di un territorio più ampio di quello direttamente interessato alla realizzazione dell'impianto e dunque coinvolto in maniera comunque mediata, ciò non può valere – in via sostitutiva – per le popolazione ripetesi insediate su territorio direttamente coinvolto. Né, del resto, potrebbe escludersi una pur legittima valutazione dell'ente territoriale più ampio, che così ritenga di dare prevalenza a determinati interessi della collettività provinciale unitariamente riguardata a scapito di una o più collettività di ambito comunale.

Il che però conferma la ineludibile necessità della partecipazione del Comune di Agrigento alla procedura di che trattasi.

La necessarietà di detta presenza, che rileva ai fini del pari necessario contemperamento degli interessi in gioco, non contraddice il vigente meccanismo procedurale che ha comunque potenziato il ruolo (e la responsabilità) dell'amministrazione procedente cui è rimessa la determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni « prevalenti » espresse in quella sede (cfr. Tar Liguria Genova, Sezione I, 11 luglio 2007 , n. 1376).

Va anche osservato che le svolte considerazioni non sono superabili in ragione di quanto osservato dal Comune di Porto Empedocle in ordine alla circostanza che avrebbe visto il Comune di Agrigento intervenire comunque nel procedimento presentando le sue osservazioni, "smentendo conseguentemente l'assunto relativo ala presunta violazione delle previsioni disciplinanti le modalità di pubblicazione degli atti impugnati". E ciò per la decisiva considerazione per cui le osservazioni presentate dal Comune di Agrigento a firma del suo Sindaco come la stessa decisione di convocare un Consiglio comunale straordinario al fine di esaminare le questioni inerenti la realizzazione dell'opera non possono essere ritenute equipollenti della fattiva partecipazione alla conferenza di servizi. Invero, esse testimoniano piuttosto di quanto sarebbe stato necessario consentire detta partecipazione.

In definitiva, quelle che viene in rilievo è il profilo della mancata partecipazione al procedimento de quo, segnatamente alla svoltasi conferenza di servizi, di una comunità, nella specie quella risiedente nel territorio del Comune di Agrigento, pienamente titolata ad esprimersi rappresentando le proprie valutazioni a mezzo dei suoi organismi istituzionali. Sul punto valgano anche i richiami, di cui anche all'atto di intervento ad adiuvandum della Camera di commercio della Provincia di Agrigento, al generale principio della partecipazione dei cittadini ai processi decisionali amministrativi che interessano direttamente le scelte incidenti sulla salute, la sicurezza, il benessere ambientale, lo sviluppo ecosostenibile, ovviamente a mezzo degli strumenti tipici predisposti dall'ordinamento.

Si è allora in presenza di un chiaro vizio procedimentale, che segna di illegittimità l'azione amministrativa, senza che possa trovare applicazione nella specie il regime dell'articolo 21-octies, secondo comma della legge n. 241 del 1990 e ciò in ragione dell'ampia discrezionalità degli apprezzamenti che sostanziano le determinazioni assunte, la cui direzione finale è proprio il frutto della rappresentazione di interessi e posizioni diverse.

Non è dato intendere, in altri termini, quanto sul complessivo apprezzamento dei più interessi coinvolti e quindi sulle finali determinazioni poteva incidere il coinvolgimento effettivo del Comune di Agrigento.

E però detto rilievo risulta al contempo preclusivo per il Collegio della possibilità di esaminare le censure di carattere sostanziale che pure investono la contestata azione amministrativa. Il vizio rilevato, infatti, ha carattere assorbente e la ratio della preclusione all'esame degli eventuali ulteriori motivi di censura opera proprio nel senso di impedire una conformazione della successiva riedizione di potere amministrativo, che si tradurrebbe in una impropria intromissione nell'attività medesima.

In definitiva, riuniti i ricorsi di cui in epigrafe, il Collegio li accoglie ai sensi di quanto innanzi considerato e, per l'effetto, annulla l'avversata autorizzazione, salvi gli ulteriori provvedimenti conseguenti alla riattivazione della procedura amministrativa emendata del vizio rilevato.

Sussistono giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.

 

PQM

 

definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce e li accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla l'avversata autorizzazione a costruire ed esercire un terminale di ricezione e rigassificazione di gas naturale liquefatto (Gnl) situato nel Comune di Porto Empedocle, salvi gli ulteriori provvedimenti conseguenti alla riattivazione della procedura amministrativa emendata del vizio rilevato.

Sussistono giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2010 con l'intervento dei magistrati:

(omissis)

 

Depositata in segreteria il 14 dicembre 2010.