Tar Sicilia

Sentenza 4 febbraio 2005, n. 150

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

Il Tribunale Amministrativo regionale della Sicilia, Sede di Palermo, Sezione Seconda, ha pronunciato la seguente

 

Sentenza

 

Ai sensi dell'articolo 9 della legge 205/2000

sul ricorso n. 5427/2004, Sezione II, proposto dalla Enel Green Power Spa, in persona del procuratore avv. (..), rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Schifino e Corrado Giuliano, elettivamente domiciliato in Palermo, via M. D'Azeglio n. 27/c , presso lo studio dell'avv. Giuliano

 

Contro

— Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore;

— Assessorato Reg.le BB.CC.AA. e P.I., in persona dell'Assessore pro tempore;

— Soprintendenza BB.CC. e AA. di Palermo, in persona del legale rappresentante pro-tempore;

rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici, in Palermo, via Alcide De Gasperi n. 81, sono domiciliati per legge;

 

Per l'annullamento, previsa sospensione

del provv. prot. n. 6155/N del 13 ottobre 2004 avente ad oggetto: autorizzazione del progetto per la realizzazione, esercizio e manutenzione di un impianto eolico;

 

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate;

Visti gli atti tutti di causa;

Relatore il Referendario Giovanni Tulumello;

Uditi, all'udienza camerale del 14 gennaio 2005, i procuratori delle parti come da verbale;

Visto l'articolo 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo risultante dalle modifiche ed integrazioni introdotte dagli articoli 1 e 3 della legge n. 205/2000, nonché l'articolo 9 della stessa legge, che consentono al Giudice amministrativo, chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare, di decidere il merito della causa con sentenza succintamente motivata, ove la stessa sia di agevole definizione in rito o nel merito;

Ritenuto di potere adottare tale tipologia di sentenza, stante la integrità del contraddittorio e la superfluità di ulteriore istruzione;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto.

 

Fatto e diritto

Con il ricorso in esame, la società Enel Green Power ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, deducendone l'illegittimità.

In particolare, il ricorso risulta affidato alle seguenti censure:

"Violazione per falsa o omessa applicazione dell'articolo 146 capo IV Dlgs n. 42/2004 del 24 febbraio 2004 e dell'ex articolo 151 Dlgs 490/99— eccesso di potere per difetto e/o erroneità dei presupposti-travisamento dei fatti — carenza di istruttoria — sviamento della causa tipica — perplessità — contraddittorietà — illogicità — difetto di motivazione e per ciò violazione articolo 3 legge 241/90 — violazione dell'articolo 97 Costituzione e di ogni altra norma e principio in tema di correttezza e razionalità dell'azione amministrativa. Violazione per falsa o omessa applicazione dell'articolo 6 direttiva 42/93/Cee articolo 1 legge 10/91 violazione o omessa applicazione legge 120/02".

Il ricorso è fondato in relazione al profilo — assorbente — afferente la dedotta censura di violazione della norma attributiva del potere (articolo 146, Dlgs 22 gennaio 2004, n. 42), nonché la censura di eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica.

Il provvedimento impugnato, reiettivo di una istanza tendente ad ottenere il nulla osta per la realizzazione di un impianto per la produzione di energia eolica, è motivato nel seguente modo:

"Il paesaggio siciliano seppur ormai abbia subito processi evolutivi di trasformazione territoriale mantiene ancora oggi frammenti a più vaste aree, come nel caso di specie, in cui l'integrità e l'omogeneità paesaggistica predominano in modo tale da far gravare su porzioni del territorio l'apposizione di specifici vincoli territoriali. Ciò al fine di tutelare globalmente o frammentariamente zone, in cui un inidoneo processo di antropizzazione, stravolgerebbe definitivamente un equilibrio del paesaggio e uno skyline di particolare bellezza.

Nello specifico la sequenza di pali e di eliche si porrebbe come elemento rimarcante di un paesaggio che vive invece di dolci pendenze collinari e di sfumati sfondi costituiti dalle azzurrate montagne.

Si stravolgerebbe lo straordinario contesto che coniuga le molli colline e le aspre montagne; inoltre la realizzazione del cavidotto e delle vie di accesso al cantiere e delle aree relative comporterebbe guasti irreparabili al contesto paesaggistico".

L'indicata motivazione è sintomatica di un uso del potere di valutazione della compatibilità paesaggistica degli interventi sul territorio, contrario al parametro legislativo e a quello costituzionale, legittimante l'esercizio di detto potere.

Nella valutazione di siffatta compatibilità, infatti, in un sistema pluralistico quale quello introdotto dalla Costituzione repubblicana, l'amministrazione preposta alla tutela dei valori paesaggistici deve valutare la compatibilità dell'attività autorizzanda rispetto il vincolo, ponendo in comparazione detti valori con gli interessi antagonisti.

Nel possibile conflitto fra le esigenze correlate all'esercizio dell'attività imprenditoriale, finalizzata alla produzione (con modalità non inquinanti) di energia elettrica, e quelle sottese alla tutela di valori non economici (come la tutela del paesaggio), l'amministrazione deve, in particolare, ricercare non già il totale sacrificio delle une e la preservazione delle altre secondo una logica meramente inibitoria, ma deve piuttosto, come indicato dalla sentenza della Corte costituzionale, 10 luglio 2002, n. 355, ricercare una soluzione necessariamente comparativa della dialettica fra le esigenze dell'impresa e quelle afferenti valori non economici, tutte rilevanti in sede di esercizio del potere amministrativo di autorizzazione alla realizzazione di attività imprenditoriali.

Il che non esclude che l'esito finale del giudizio comparativo privilegi il valore paesaggistico: ma solo all'esito di una ragionevole ponderazione, alla stregua di un canone di proporzionalità (sul quale Consiglio di Stato, V, 18 febbraio 1992, n. 132) fra valore di tutela e intensità del vincolo (e della conseguente compressione dell'interesse antagonista) rispetto alla specifica attività considerata, e non già per una scontata prevalenza del primo.

Il provvedimento impugnato, invece, ha del tutto omesso di considerare una simile prospettiva, limitandosi a riprodurre le caratteristiche morfologiche del territorio considerato, ed affermandone apoditticamente l'incompatibilità con l'insediamento di impianti eolici.

Peraltro, poiché le indicate caratteristiche morfologiche sono talmente generiche, e perciò comuni alla gran parte del territorio siciliano (tanto che, del tutto coerentemente, la motivazione non propone localizzazioni alternative, tali da garantire il soddisfacimento di entrambe le contrapposte esigenze), il riconoscimento della legittimità dell'indicato percorso valutativo, posto a fondamento del provvedimento impugnato, potrebbe — ove portato alle sue estreme conseguenze — comportare l'esclusione della produzione di energia elettrica mediante impianti eolici sulla maggior parte, se non proprio sull'intero territorio regionale: il che è palesemente contrario al'indicata dialettica pluralistica che il sistema costituzionale imprime alla logica del procedimento amministrativo.

Si tenga infatti presente che — in disparte il già esaminato profilo del bilanciamento fra iniziativa economica e paesaggio — la tutela del paesaggio non è l'unica forma di tutela territoriale costituzionalmente rilevante, affiancandosi alla tutela dell'ambiente, alla tutela della salute, al governo del territorio e ad altre ipotesi di poteri insistenti sul medesimo dato della realtà fisica, posti a presidio di altrettanti — distinti — interessi pubblici.

L'amministrazione preposta alla tutela del paesaggio non può, in forza di una concezione totalizzante dell'interesse pubblico primario (di cui è attributaria), limitarsi ad affermarne la (generica) rilevanza assoluta, paralizzando ogni altra attività e sacrificando ogni altro interesse.

Questa concezione monosettoriale della tutela dell'interesse pubblico è da ritenere incompatibile con il disegno costituzionale dell'esercizio del potere amministrativo nello Stato sociale.

A fronte della limitatezza delle risorse naturali da un lato, e della contrapposta esigenza di garantire ai più vasti settori della collettività maggiori livelli di benessere sociale dall'altro, sorge la necessità di regolare la distribuzione di dette risorse in conseguenza della crescente domanda di beni e servizi.

Il modello di Stato sociale fatto proprio dalla Costituzione repubblicana è infatti, come già accennato, un modello pluralista, che individua i vari, complessi interessi pubblici e privati, ne affida la cura a diversi centri d'imputazione (in funzione del nesso fra tali figure soggettive e le relative posizioni d'interesse), e ne disciplina i rapporti in chiave di confronto dialettico: confronto che non può che essere regolato da un'autorità in grado di ponderare — non più soltanto in chiave di scrutinio di conformità dell'istanza rispetto ad un unico parametro normativo (quello relativo allo specifico settore di attività considerato), come avveniva nella più lineare dialettica autorità/libertà propria dello Stato liberale — tutte le complesse implicazioni della scelta.

La pluralità dei valori e degl'interessi assunti come primari dallo Stato (paesaggio, ambiente, salute, impresa, telecomunicazioni, urbanistica, ecc.), determina una complessità della regolazione giuridica nei rapporti interessati dal regime amministrativo.

La singola amministrazione non è più semplicemente un centro d'imputazione attributario della cura di uno specifico e ben definito interesse, ma è sempre più spesso una figura soggettiva chiamata ad operare scelte dispositive (distributive) di risorse limitate, dopo aver condotto una propedeutica valutazione di compatibilità fra — plurimi — interessi pubblici, e fra questi e quelli dei privati, in relazione ai vari, possibili usi di tali risorse, ciascuno corrispondete ad un dato interesse.

Esemplificativamente, è di palese evidenza che l'adozione di una logica valutativa quale quella posta a fondamento del provvedimento impugnato, escludendo genericamente da ogni area montuosa o collinare la possibilità di produrre energia elettrica mediante impianti eolici, determinerebbe, stante la primarietà del bene in questione e la conseguente necessità di produrlo altrimenti, la realizzazione di impianti produttivi che, oltre ad insistere comunque sul paesaggio (anche se in modo meno invasivo), risulterebbero sicuramente più inquinanti di quelli eolici, e dunque realizzerebbero la lesione delle ricordate forme di tutela territoriale (l'ambiente e la salute, su tutte), pure dotate di copertura costituzionale almeno pari a quella di cui gode la tutela paesaggistica.

Si tratterebbe allora di valutare in che misura una ridotta incidenza sul paesaggio sia complessivamente compatibile con una maggiore produzione di esternalità ambientali e sanitarie.

Un simile bilanciamento, alla stregua di una consapevole istruttoria, è del tutto estraneo al provvedimento impugnato.

Il quale, inoltre, tralascia di considerare che la tutela paesaggistica, siccome garantita dall'articolo 9 della Costituzione, si giustifica non per il dato fisico in sé, ma per i valori estetico-culturali di cui esso è portatore: e tra i fattori che incidono sulla evoluzione in tal senso assunta come rilevante dal testo costituzionale rientra, almeno a partire dal Congresso di geografia di Amsterdam del 1938, anche l'intervento umano.

Proprio il richiamo, nella riportata motivazione, al sostantivo inglese "skyline", impone di rammentare come la migliore dottrina giuridica, che già nella metà degli anni ottanta del secolo scorso ha indagato sulla evoluzione del concetto di amministrazione per la tutela dei beni culturali, abbia indicato, come esempio didascalico di evoluzione del paesaggio ad opera dell'uomo, il caso dei grattacieli statunitensi, divenuti emblema dell'identità estetico-culturale delle rispettive comunità territoriali.

Quello "skyline" oggi non esisterebbe, se fosse stata inibita all'uomo, che lo ha plasmato, ogni forma di intervento modificativo del dato fisico-territoriale.

Invero la motivazione in esame sembra ammettere esclusivamente "processi di antropizzazione" compatibili con l'attuale forma territoriale, ma non anche, sia pure per mera ipotesi, processi evolutivi dei valori estetico-culturali di cui si compone la tutela paesaggistica.

In ogni caso, anche a voler accettare tale prospettiva, detta motivazione qualifica come "inidoneo", sotto il profilo della compatibilità, l'intervento in questione, perché "stravolgerebbe definitivamente un equilibrio del paesaggio ed uno skyline di particolare bellezza": ciò che appare come un giudizio soggettivo e meramente assertivo, piuttosto che una valutazione tecnico-discrezionale ancorata a precisi parametri, obiettivi e verificabili.

Le superiori valutazioni, ancorate al dato costituzionale ed alla sua pacifica intepretazione giurisprudenziale, risultano altresì confermate dalla evoluzione della normativa primaria regolante l'attribuzione all'amministrazione del potere di che trattasi.

Come è stato osservato in dottrina, l'evoluzione di tale istituto, dalla normativa di tutela del 1939 (concepita in epoca pre-costituzionale), al successivo Testo unico del 1999, fino all'attuale disciplina posta dal citato articolo 146 del Dlgs 42/2004, si segnala per il fatto di avere inciso sui contenuti e sulle funzioni dell'autorizzazione paesaggistica (in senso conforme all'indicato mutamento del ruolo dell'amministrazione indotto dalla trasformazione della forma di Stato).

Il potere autorizzatorio, il cui esercizio costituisce l'atto di gestione del vincolo (sotto il profilo della richiamata valutazione di compatibilità rispetto ad esso dell'attività autorizzanda: Consiglio di Stato, A.P., 14 dicembre 2001, n. 9), va infatti esercitato, alla stregua della citata norma attributiva (articolo 146, quinto comma, Dlgs 42/2004), non soltanto avuto riguardo a tale accertamento di compatibilità, bensì con riferimento anche al profilo della congruità con i criteri di gestione dell'immobile considerato.

Si tratta dunque di una valutazione complessa, coerente con il disegno costituzionale delle tutele territoriali e delle libertà economiche, non legittimamente riducibile al mero riscontro delle caratteristiche morfologiche della realtà fisica.

Il ricorso è pertanto, in relazione ai segnalati profili di censura, fondato, e come tale va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Vanno fatte salve, ovviamente, le ulteriori determinazioni di competenza dell'Amministrazione.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

 

PQM

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione seconda, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe, e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti.

Condanna la Soprintendenza BB.CC. e AA. di Palermo alla rifusione delle spese del giudizio in favore della società ricorrente, che liquida in complessivi € 1.500 (diconsi euro millecinquecento/00), oltre Iva e Cpa come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 14 gennaio 2005, con l'intervento dei signori magistrati:

(omissis)

Depositata in Segreteria il 4.2.2005.