Consiglio di Stato

Parere 13 febbraio 2018, n. 362

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Schema di decreto adottato dal Ministero dell'ambiente relativo all'inserimento della farina di vinaccioli disoleata nell'allegato X, parte II, sezione IV, paragrafo 1, alla parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152.

Numero 00362/2018 e data 13/02/2018 Spedizione

Repubblica italiana

Consiglio di Stato

Sezione consultiva per gli atti normativi

Adunanza di Sezione del 8 febbraio 2018

Numero affare 02069/2017

La Sezione

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 27122 del 16 novembre 2017 con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato;

Visto il parere interlocutorio del 23 novembre 2017;

Vista la nota di adempimento, con allegata relazione integrativa e documentazione, del 30 gennaio 2018;

Esaminati gli atti e uditi i relatori, consiglieri Vincenzo Neri;

Premesso e considerato

1.1. Con lo schema di regolamento in oggetto, predisposto ai sensi dell'articolo 298, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e quindi, in base ad espresso rinvio, con le modalità previste dall'articolo 281, comma 5, del medesimo codice delle norme in materia ambientale, l'Amministrazione richiedente intende procedere all'inserimento di una nuova voce nell'ambito dell'elenco delle biomasse atte alla combustione, di cui all'allegato X, parte II, sezione 4, paragrafo 1, alla parte quinta del predetto decreto legislativo. In particolare, intende inserire, con un unico articolo, nell'elenco di cui all'Allegato X, la farina di vinaccioli disoleata. Sul testo è stato acquisito il concerto del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero della salute. È stato altresì acquisito il parere della Conferenza Unificata espresso nella riunione del 25 maggio 2017. Nella relazione illustrativa, trasmessa a corredo della richiesta di parere, si dà atto che "l'istruttoria tecnica volta all'elaborazione del presente schema di decreto ha avuto inizio a seguito della ricezione, presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di una serie di apposite richieste di approfondimento, formulate dall'associazione di categoria Assítol (Associazione Italiana dell'Industria Olearia) e da amministrazioni, in cui si evidenziava l'opportunità di valutare l'uso della farina di vinaccioli disoleata come prodotto combustibile".

Tuttavia, la richiesta di parere non è stata corredata né dalla citata richiesta inoltrata dall'Assitol né dallo studio dell'Università di Udine, né dalla documentazione inerente all'attività di valutazione compiuta in sede di istruttoria tecnica.

1.2. L'integrazione e l'aggiornamento del predetto allegato X deve avvenire nel rispetto di quanto stabilito dall'articolo 298 che, a sua volta, rinvia all'articolo 281, comma 5 e 6, d. lgs. 152/2006. L'articolo 3, comma 26, lettera b), d.lgs. 29 giugno 2010, n. 128 ha aggiunto il comma 2-ter al predetto articolo 298: «Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministro della salute ed il Ministro dello sviluppo economico ed il Ministro delle politiche agricole e forestali è istituita, nell'ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, una commissione per l'esame delle proposte di integrazione ed aggiornamento dell'Allegato X alla parte quinta del presente decreto, presentate dalle amministrazioni dello Stato e dalle regioni. La commissione è composta da due rappresentanti di ciascuno di tali Ministeri e da un rappresentante del Dipartimento affari regionali della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ai componenti della Commissione non sono dovuti compensi, né rimborsi spese». Nella relazione illustrativa che accompagna lo schema di decreto si dà atto che la commissione è stata istituita solo nel giugno del 2016 e che, dunque, trattandosi di procedimento iniziato in precedenza, il Ministero ha ritenuto di poter agire ugualmente («L'assenza della commissione interministeriale, nel corso del periodo in cui è stato prodotto il presente schema di decreto, non precludeva, come è logico, ai Ministeri, titolari per legge del potere di aggiornare l'allegato X, la possibilità di procedere sulla base di una istruttoria condotta con le procedure e gli strumenti al momento disponibili. Infatti, la commissione di cui all'articolo 298, comma 2ter, rappresenta soltanto uno strumento utile a raccogliere e valutare le proposte di modifica delle amministrazioni statali e regionali e ad organizzare e velocizzare l'istruttoria, senza incidere sulla titolarità dell'istruttoria stessa (titolarità che ricade nelle competenze istituzionali dei Ministeri concertanti, i quali possono in qualsiasi momento valutare tutte le proposte di modifica dell'allegato X, anche prodotte da soggetti privati o da autorità diverse da quelle che potrebbero adire la commissione)»).

2.1. All'adunanza del 23 novembre 2017, la Sezione, ai fini del rilascio del parere definitivo, ha ritenuto necessario acquisire elementi di approfondimento e, in particolare, di dovere prioritariamente chiarire quando ha avuto inizio il procedimento, anche allo scopo di comprendere quale disciplina sia in concreto applicabile, e di dovere accertare se il Ministero delle Politiche agricole e forestali – rappresentato in seno alla commissione di cui all'articolo 298, comma 2 ter – sia stato sentito o meno. È stata pertanto richiesta, con parere interlocutorio, una dettagliata e documentata relazione integrativa, corredata dai relativi allegati, predisposta a cura dell'Amministrazione di riferimento, sentiti se del caso gli organi tecnici competenti facenti capo anche alle altre Amministrazioni, che desse conto nello specifico: delle richieste degli operatori del settore e del lavoro di coordinamento tecnico curato in proposito insieme a Regioni ed Enti locali; delle valutazioni di ragionevolezza che la stessa Amministrazione ha effettuato in sede tecnica; di come sono stati affrontati i profili di compatibilità ambientale e di quale tipologia di controlli si prevede di effettuare al fine di evitare che la combustione anche di questa tipologia di sottoprodotti non si riverberi negativamente sull'ambiente.

2.2. Con nota del 30 gennaio 2018, il Ministero richiedente ha adempiuto, allegando la relazione integrativa e la documentazione consistente nelle richieste dell'Associazione italiana dell'industria olearia (Assitol) del 16 luglio 2013 e del 2 marzo 2015; nello studio dell'Università di Udine sulla composizione chimica della farina di vinaccioli del 4 febbraio 2011; nella richiesta di convocazione del Coordinamento ex articolo 20 del Dlgs 155/2010 giusta nota n. 0007677 del 30 giugno 2015; nei verbali della riunione del Coordinamento ex articolo 20 del Dlgs 155/2010 del 9 luglio 2015 e del 23 marzo 2016; nello studio sui "Biocombustibili solidi – Coprodotti del processo di lavorazione dell'uva per fini energetici – Specifiche e classificazioni" edito dal Comitato Termotecnico Italiano.

3. La Sezione non può che prendere atto degli ulteriori elementi e chiarimenti forniti in ordine al complesso procedimento istruttorio che ha portato l'Amministrazione ad assumere l'iniziativa. In particolare, nella relazione integrativa il Ministero riferisce che l'istruttoria tecnica volta all'elaborazione dello schema di decreto ha avuto inizio in seguito ad una serie di richieste di approfondimento che sono state formulate dall'associazione di categoria Assitol, nelle quali si proponeva l'utilizzo della farina di vinaccioli disoleata come prodotto combustibile, iniziativa supportata dal contributo tecnico di uno studio effettuato dal Dipartimento di Scienze degli Alimenti dell'Università di Udine presentato dall'Assitol.

Riferisce il Ministero di avere proposto l'avvio dell'istruttoria tecnica nel 2015 nell'ambito del Coordinamento tra autorità statali e regionali competenti in materia di emissioni in atmosfera previsto dall'articolo 20 del Dlgs 155/2010. Il procedimento istruttorio, dunque, ha avuto inizio nel 2015 ed ha portato alla presentazione della proposta di decreto in una riunione del Coordinamento del marzo 2016. L'istruttoria, si osserva nella relazione, si è svolta prima dell'istituzione della Commissione prevista dall'articolo 298 del Dlgs 152/2006, avvenuta nel giugno del 2016, sulla base delle ordinarie prerogative attribuite al Ministero dell'Ambiente.

Inoltre, in risposta al quesito relativo all'intervento del Ministero delle politiche agricole e forestali, il Ministero rappresenta che non si è resa necessaria "una specifica interlocuzione con il Ministero delle politiche agricole e forestali, sia in quanto tale Ministero non è competente per il concerto del decreto, sia in quanto la gestione delle farine di vinacciolo si inserisce in una fase di produzione distinta rispetto a quella tipicamente agricola".

L'istruttoria tecnico-giuridica propedeutica alla redazione dello schema di decreto si è svolta, ribadisce il Ministero, attraverso il Coordinamento in materia di emissioni in atmosfera, istituito dall'articolo 20 del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 presso lo stesso Ministero, composto da rappresentanti dei Ministeri dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, della salute, di ogni regione e provincia autonoma, dell'Unione delle province italiane (UPI) e dell'Associazione nazionale comuni italiani (ANCI).

Si sottolinea altresì che il Coordinamento ha assicurato, come per altri precedenti decreti in tema di combustibili, un ambito istituzionale di gestione dell'istruttoria in cui si è raggiunto un grado di approfondimento e di condivisione tecnico-giuridica simile a quello ottenibile grazie al modello procedimentale della commissione di cui all'articolo 298 del Dlgs 152/2006, istituita solo a giugno 2016. Il Coordinamento si è riunito per la prima volta il 9 luglio 2015 e nella successiva riunione del 23 marzo 2016 il Ministero ha presentato una proposta che è stata valutata e condivisa da tutte le autorità partecipanti.

Conclusa l'istruttoria tecnica è stato avviato l'iter ufficiale di concertazione per l'acquisizione dei pareri e dei concerti previsti.

In risposta al quesito sulle valutazioni di ragionevolezza che l'Amministrazione ha effettuato in sede tecnica, spiega il Ministero che l'istruttoria ha avuto il fine di individuare tutti i requisiti, come il potere calorifico, che la farina di vinaccioli disoleata deve avere per essere qualificata come un prodotto combustibile e per assicurare che la relativa combustione non produca, in termini di emissioni, impatti incompatibili con le esigenze di tutela contro l'inquinamento atmosferico. É stata, a tal fine, elaborata un'apposita tabella, inserita nello schema di decreto, che prevede una serie di limiti relativi all'umidità, n-esano, ceneri, potere calorifico inferiore e solventi organici clorurati della farina di vinaccioli ad uso combustibile.

Il documento tecnico alla base delle valutazioni è stato lo studio dell'Università di Udine, inviato al Ministero dall'Assitol. Nel seguito dell'istruttoria, però, il Ministero espone di avere considerato come riferimento la specifica norma tecnica dell'Ente Nazionale Italiano di Unificazione Uni 11459 (nella sua versione aggiornata del marzo "Biocombustibili solidi — Sottoprodotti del processo di lavorazione dell'uva per usi energetici — Classificazione e specifiche") che ha permesso di individuare un primo quadro di elementi utili a selezionare le caratteristiche merceologiche dei materiali in esame. Si rileva nella relazione che, in particolare, sono state prese come riferimento, nel quadro complessivo di questa norma tecnica Uni 11459, le caratteristiche appartenenti ai sottoprodotti del processo di lavorazione dell'uva, che sono stati ritenuti maggiormente idonei per l'utilizzo energetico. Inoltre, sono stati valutati anche uno studio del Comitato Termotecnico Italiano, "Biocombustibili solidi — coprodotti del processo di lavorazione dell'uva per usi energetici — specifiche e classificazione" e, come parametro di confronto, le norme che disciplinano l'uso della sansa di oliva disoleata come combustibile (per la sansa, da tempo ammessa come combustibile, l'allegato X alla parte quinta del Dlgs 152/2006 fissa appositi limiti di umidità, potere calorifico inferiore, n-esano, ecc ...).

Il Ministero, al termine della complessiva valutazione dei requisiti richiesti alla farina di vinaccioli disoleata al fine di permetterne l'uso come prodotto combustibile, ha rilevato che tale materiale può essere utilizzato a fini energetici nel caso in cui possegga alcune specifiche caratteristiche chimico fisiche e merceologiche. Lo schema di decreto ha pertanto previsto le caratteristiche e condizioni di utilizzo della farina di vinaccioli disoleata funzionali a qualificare tale materiale come prodotto combustibile e garantire che la combustione possa avvenire in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale sia in impianti di combustione ad uso produttivo, sia in impianti termici civili (impianti destinanti al riscaldamento dei locali).

In ordine alla tipologia di controlli che si prevede di effettuare al fine di evitare conseguenze negative sull'ambiente, osserva il Ministero che il vigente ordinamento di settore permetterà di controllare le emissioni in atmosfera che saranno prodotte dall'utilizzo della farina di vinaccioli disoleata come combustibile in qualsiasi tipologia di impianto, nonché gli effetti di tali processi di combustione sull'aria e l'ambiente. In particolare, il controllo sul rispetto dei valori limite di emissione sarà assicurato dalle competenti autorità locali (quali le Arpa) e, nel caso di impianti soggetti ad autorizzazione, anche attraverso gli autocontrolli periodici imposti al privato. Per le emissioni prodotte da impianti termici civili, aggiunge il Ministero, si prevede il rispetto di specifici valori limite di emissione (articolo 286 del Dlgs 152/2006), tale rispetto è verificato in sede di installazione, da parte dell'installatore, ed è controllato annualmente dal responsabile dell'esercizio e della manutenzione dell'impianto termico (l'amministratore nel caso degli impianti condominiali), fatti salvi i controlli effettuati direttamente dalle autorità competenti locali con oneri carico del soggetto controllato.

Si prevede inoltre (articoli 271, 272 e 286 del Dlgs 152/2006) la possibilità che i Piani regionali di risanamento della qualità dell'aria stabiliscano per gli impianti ad uso produttivo e per gli impianti termici civili limiti di emissione più severi di quelli della legge statale, in particolare allo scopo di assicurare un regime di tutela più avanzato nelle zone in cui sussistano specifiche criticità relative alla qualità dell'aria.

4. La Sezione prende atto, pertanto, del complesso della documentazione trasmessa e degli esiti del lavoro svolto in sede istruttoria nonché, non da ultimo, delle rassicurazioni fornite dall'Amministrazione richiedente in relazione all'adozione delle necessarie misure per impedire effetti negativi sull'ambiente, a partire dalla previsione di monitoraggi e controlli da parte di enti ed organismi preposti (come le Arpa), al fine di verificare il rispetto dei valori limite di emissione.

Per tale ragione, valutata la correttezza giuridico-formale dell'iter seguito e rimettendosi, per il resto, alle responsabili valutazioni tecniche compiute dai competenti organi amministrativi, la Sezione esprime parere favorevole al prosieguo dell'iter del provvedimento normativo in oggetto.

PQM

nelle esposte considerazioni è il parere favorevole della Sezione.

(omissis)