Consiglio di Stato

Parere 2 febbraio 2018, n. 294

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio. Schema di decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con i Ministri della salute, dello sviluppo economico e dell'economia e delle finanze, di modifica del regolamento di cui al Dm 2 agosto 1995, n. 413, recante "Norme di istituzione e funzionamento del comitato per l'Ecolabel e l'Ecoaudit"

Numero 00294/2018 e data spedizione 02/02/2018

Repubblica italiana

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 18 gennaio 2018

Numero affare 02384/2017

La Sezione

Vista la nota di trasmissione prot. n. 29934 del 20/12/2017, con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, Ufficio legislativo, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri;

Premesso e considerato

1. La richiesta di parere e il quadro normativo di riferimento

Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto ministeriale recante "Norme di istituzione e funzionamento del comitato per l'Ecolabel e l'Ecoaudit".

L'intervento normativo del Ministro ha come finalità la riforma, a distanza di oltre venti anni, della disciplina contenuta nel d.m. n. 413/95, sia per consentirne l'adeguamento al diritto dell'Unione europea, in considerazione del fatto che il quadro normativo di riferimento a livello europeo è notevolmente cambiato negli ultimi anni, sia per porre rimedio alle difficoltà nel tempo emerse nella fase operativa e attuativa.

Il legislatore europeo in principio ha disciplinato la materia con il regolamento (Cee) n. 880/1992 del Consiglio del 23 marzo 1992 "concernente un sistema comunitario di assegnazione di un marchio di qualità ecologica" e con il regolamento (Cee) n. 1836/93 del Consiglio del 29 giugno 1993 "concernente un sistema di adesione volontaria delle imprese del settore industriale ad un sistema comunitario di ecogestione e audit". Successivamente, detti regolamenti sono stati integralmente modificati, una prima volta, con i regolamenti (Ce) n. 1980/2000 e n. 761/2001 e, una seconda volta, con il regolamento (Ce) n. 66/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre — relativo al marchio di qualità ecologica dell'Unione europea (Ecolabel Ue) — ed il regolamento (Ce) n. 1221/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009 — sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (Emas)— che sono oggi vigenti.

In particolare, i regolamenti del 2009 e del 2010 hanno attribuito agli Stati il compito di individuare un organismo competente "per la gestione del marchio di qualità ecologica dell'Unione europea (Ecolabel Ue)" ed un organismo competente "per l'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (Emas)"; è stato richiesto anche di garantire il funzionamento di tali organismi, che devono avere caratteristiche di indipendenza e competenza, nonché di promuovere la partecipazione a Emas da parte delle organizzazioni delle piccole e medie imprese, l'uso del marchio Ecolabel e l'informazione per i consumatori.

In attuazione della disciplina europea, l'Italia ha istituito, con il decreto del Ministro dell'ambiente n. 413/95, quale unico organismo competente il "Comitato per l'Ecolabel e l'Ecoaudit", articolato in due sezioni (sezione Emas Italia e sezione Ecolabel Italia), mentre, in seguito all'entrata in vigore del regolamento (Ce) n. 765/2008, è stato istituito un ente unico di accreditamento per i verificatori ambientali e di sorveglianza della loro attività (Accredia).

Nella relazione di accompagnamento si dà atto che il sistema creato con il decreto n. 413 del 1995 deve essere riformato ed adeguato al contesto normativo europeo di riferimento occorrendo in particolare: prevedere competenze specifiche per i componenti del "Comitato per l'Ecolabel e l'Ecoaudit", stabilendo le cause di incompatibilità per evitare conflitti di interessi; definire espressamente la competenza della Sezione Emas; istituzionalizzare la partecipazione degli interessati alle attività del Comitato mediante le consultazioni; adeguare, infine, l'ammontare dei diritti di rilascio e utilizzo alle disposizioni regolamentari.

Sempre in base alla relazione, tra le difficoltà che si sono avvertite nel tempo, e che è necessario superare con il nuovo intervento normativo, vanno segnalati: il crescente distacco tra il Comitato e le strutture ministeriali di riferimento; l'incremento delle responsabilità dei soggetti interessati ad Emas in ragione della interazione con le altre norme del settore ambientale; la mancanza di risorse e competenze per l'attività di verifica del sistema in termini di impatto ambientale e miglioramento del sistema produttivo; la sospensione dell'attività del Comitato nel periodo di tempo intercorrente tra la fine di un mandato e l'insediamento del nuovo Comitato.

2. Il procedimento seguito per la modifica del decreto

Sullo schema di decreto è stato formalmente acquisito il concerto espresso del Ministro della salute con la nota del 18 ottobre 2017.

Per quanto riguarda, invece, il concerto del Ministro dell'economia e finanze ed il concerto del Ministro dello sviluppo economico, entrambi richiesti, per l'Amministrazione richiedente esso si è formato tacitamente per silenzio assenso, ai sensi dell'art 17-bis legge 241/90 (introdotto dall'art. 3 della legge 7 agosto 2015, n. 124), che ha previsto e disciplinato, come istituto di applicazione generale, il "silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche". Dagli atti risulta infatti che la richiesta ai citati Ministeri è stata inviata con nota del 14 luglio 2017 alla quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare afferma di non aver avuto risposta; pertanto, essendo ampiamente decorso il termine previsto dal citato articolo 17-bis senza che sia stato comunicato il rispettivo concerto, questo deve intendersi acquisito.

Va invero aggiunto che – come affermato con il parere n. 1640/2016 reso il 23 giugno 2016 dalla Commissione speciale nell'affare n.1017/2016 sul silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni in occasione del primo dei quesiti riguardanti l'attuazione della riforma di cui alla legge n. 124 del 2015 – l'art. 17-bis è applicabile anche a: 1) regioni ed enti locali; 2) organi politici, 3) autorità indipendenti; 4) gestori di beni e servizi pubblici.

In particolare, la richiamata disposizione si applica agli organi politici, sia quando essi adottano atti amministrativi o normativi sia quando sono chiamati ad esprimere concerti, assensi o nulla osta comunque denominati nell'ambito di procedimenti per l'adozione di atti amministrativi o normativi di competenza di altre Amministrazioni. In tal caso, è la natura dell'atto da adottare (amministrativo o normativo) che rileva, e non la natura dell'organo (amministrativo o politico) titolare della competenza "interna" nell'ambito della pubblica Amministrazione coinvolta, con la precisazione che il meccanismo di cui all'art. 17-bis riguarda esclusivamente i procedimenti diretti all'adozione di atti amministrativi e normativi subprimari, mentre non può applicarsi a decisioni di carattere non amministrativo (es. giudizi) e a connotazione "politica" in senso stretto.

Col citato parere è stato altresì chiarito che l'applicabilità della norma ai soli casi di atti che hanno natura co-decisoria esclude che il silenzio-assenso possa sostituire atti che si collocano in un momento successivo a quello della decisione, riguardando, questi, la fase costitutiva dell'efficacia del provvedimento. La Commissione ha quindi precisato che il silenzio assenso "non si applica, ad esempio, al c.d. ‘bollino' della Ragioneria Generale dello Stato, previsto dall'art. 17, comma 10, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (che ha novato la fonte dell'analoga norma già contenuta nell'art. 11-ter, comma 6-bis, della legge 5 agosto 1978, n. 468), ai sensi del quale: "Le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi. Con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze — Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, è accertato l'avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Le disposizioni recanti espresse autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto per l'anno in corso alla medesima data". Il c.d. ‘bollino' è, infatti, un atto con funzione di controllo, che si colloca dopo l'esaurimento della fase decisoria ed è necessario per l'integrazione dell'efficacia di provvedimenti già adottati.

A diverse conclusioni si deve pervenire poi con riguardo al cosiddetto ‘bollino comunitario', ossia alla più recente previsione del regolamento di funzionamento del Consiglio dei Ministri, secondo cui tutti gli atti normativi devono essere preceduti dall'attestazione della loro conformità alla disciplina dell'Unione europea. Tale ‘assenso', infatti, si colloca nella fase istruttoria del procedimento e, per quanto rilevante, non sembra possa sottrarsi alla disciplina generale dell'art. 17-bis.

Con le avvertenze di cui sopra va dunque dato atto del perfezionarsi del concerto dei Ministeri che non si sono espressi, con particolare riguardo all'Amministrazione economico-finanziaria.

3. Osservazioni di carattere generale

In via generale va rilevato che lo schema sottoposto a parere intende introdurre una disciplina, per ampi tratti, diversa da quella precedente attraverso la modifica di alcuni articoli, la soppressione di altri e l'introduzione di altri ancora.

Valuti, dunque, l'Autorità di Governo richiedente se optare, per esigenze di chiarezza e vista la portata degli interventi modificativi di adeguamento, per l'adozione di un nuovo testo regolamentare sostitutivo, in luogo della tecnica della novellazione del precedente decreto ministeriale.

Sempre in via generale, considerato che il Ministero richiedente nella relazione di accompagnamento riferisce che nessuna delle modifiche apportate al decreto n. 413 del 2 agosto 1995 determinerà ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, ad avviso della Sezione è indispensabile inserire nell'articolato la clausola di invarianza finanziaria.

In ultimo, alla luce dell'evoluzione della normativa, la Sezione esprime particolare apprezzamento e i sensi della condivisione per l'introduzione dell'articolo 16-bis ove è prevista, al fine di assicurare la più ampia partecipazione dei soggetti interessati, la convocazione periodica dei rappresentanti delle maggiori organizzazioni dei settori di attività interessati all'attuazione dei sistemi Ecolabel ed Emas per raccoglierne esperienze, suggerimenti e proposte, comprese le associazioni di categoria più rappresentative del settore industriale e produttivo (anche piccole e medie imprese), del commercio, dell'artigianato, dei servizi turistici, nonché le associazioni ambientali e dei consumatori; la procedura di consultazione è poi facoltativamente aperta a tutti i soggetti, anche diversi da quelli indicati, che possano comunque fornire contributi utili. La previsione è di particolare pregio poiché la consultazione è uno strumento di miglioramento della qualità della regolazione che consente agli interessati di intervenire nel processo di elaborazione delle decisioni prima che siano assunte; è una metodologia volta a garantire che i processi decisionali siano inclusivi, trasparenti ed efficaci, il più possibile condivisi, favorendone la fase di attuazione.

4. Osservazioni tecnico-formali sull'articolato

Lo schema di decreto si compone di due articoli (il secondo dedicato solo ad abrogazioni e disposizioni transitorie). Salvo quanto sopra detto, non vi sono particolari osservazioni di sostanza da formulare.

Per completezza, dal punto di vista tecnico-formale:

— Art 1, comma 5, lettera c).

Con riferimento all'art 1, comma 5, lettera c) la Sezione rileva che, al fine di meglio coordinare il nuovo comma c) bis dell'art 5 del regolamento con il resto dell'articolo è opportuno sostituire le parole "la predisposizione e l'invio dei contratti relativi alla concessione d'uso del marchio" con "predisposizione e invio dei contatti relativi alla concessione d'uso del marchio" (in sostanza vanno eliminati gli articoli trattandosi di un'elencazione);

Art 1, comma 12 .

La Sezione suggerisce di anteporre nel nuovo art 16-bis, comma 1, alla parola "rappresentanti" l'articolo determinativo "i".

PQM

nelle esposte considerazioni è il parere favorevole, con osservazioni, della Sezione.

(omissis)