Consiglio di Stato

Parere 17 novembre 2016, n. 2405

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Schema di regolamento concernente la sperimentazione di un sistema di restituzione di specifiche tipologie di imballaggi destinati all'uso alimentare ai sensi dell'articolo 219-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 così come introdotto dall'articolo 39 della legge 28 dicembre 2015, n. 221

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 3 novembre 2016

Numero affare 01968/2016

 

La Sezione

Vista la relazione con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giancarlo Luttazi.

 

Premesso:

Con nota pervenuta il 20 ottobre 2016 il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il parere di questo Consiglio di Stato su di un proprio schema di regolamento, da adottare di concerto con il Ministero dello sviluppo economico, concernente la sperimentazione di un sistema di restituzione di specifiche tipologie di imballaggi destinati all'uso alimentare ai sensi dell'articolo 219-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Le specifiche tipologie di imballaggi oggetto del regolamento sono, come indicato nello schema, quelli di "birra o acqua minerale serviti al pubblico da alberghi e residenze di villeggiatura, ristoranti, bar e altri punti di consumo".

La richiesta di parere è corredata da relazione illustrativa, analisi di impatto della regolamentazione (Air), analisi tecnico-normativa (Atn), formale concerto a firma, d'ordine del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di gabinetto di quel Dicastero.

Lo schema si compone di 7 articoli e 3 allegati.

L'articolo 1 indica finalità, oggetto e ambito di applicazione del regolamento.

L'articolo 2 indica le definizioni contenute nella fonte regolamentare, sia rinviando alle definizioni di cui alla Parte IV ("Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati") del citato decreto legislativo n. 152/2006 sia chiarendo termini utilizzati nel presente regolamento (punto di consumo, esercente, distributore, produttore di bevande, filiera del vuoto a rendere).

L'articolo 3 espone il funzionamento della filiera [intesa come l'insieme degli operatori che a titolo professionale sono coinvolti nell'attuazione del sistema del vuoto a rendere: v. il precedente articolo 2, alla lettera e)].

L'articolo 4 disciplina il deposito cauzionale cui sono tenuti gli operatori aderenti alla filiera.

L'articolo 5 concerne l'incentivazione del sistema del vuoto a rendere.

L'articolo 6 prevede e disciplina il monitoraggio del sistema.

L'articolo 7 reca norme finali (durata della sperimentazione: dodici mesi a partire dal centoventesimo giorno dell'entrata in vigore del regolamento, fissata da quest'ultimo, in calce all'articolato, dal giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale; sottolineatura del rango normativo dei tre allegati).

L'allegato 1 reca il modulo di adesione alla filiera di cui all'articolo 3.

L'allegato 2 reca gli importi della cauzione, riferiti ai diversi volumi di imballaggio, di cui all'articolo 4.

L'allegato 3 reca la scheda rilevamento dati ai fini del monitoraggio di cui all'articolo 6.

Come già riferito, il regolamento prevede la propria entrata in vigore dal giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, che però non coincide con l'inizio della sperimentazione oggetto del decreto, per la quale ai sensi del citato articolo 7 è prevista una durata di dodici mesi a partire dal centoventesimo giorno dell'entrata in vigore della fonte in esame.

 

Considerato:

1.— L'articolo 219-bis del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 152 (noto come "Codice dell'ambiente"), inserito dall'articolo 39, comma 1, della legge 28 dicembre 2015, n. 221, ha previsto, nel contesto della normazione comunitaria (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, n. 94/62/Ce, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio; successiva e correlata Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 19 novembre 2008, n. 2008/98/Ce) e con l'espresso fine di prevenire la produzione di rifiuti di imballaggio e di favorire il riutilizzo degli imballaggi usati, nell'ottica della "gerarchia dei rifiuti" (v. l'articolo 4 della citata Direttiva n. 2008/98/Ce e l'articolo 179 del citato decreto legislativo n. 152/2006):

— l'introduzione, in via sperimentale e per la durata di dodici mesi, e su base volontaria del singolo esercente, di un sistema di vuoto a rendere su cauzione per gli imballaggi contenenti birra o acqua minerale serviti al pubblico (commi 1, 2 e 3 del citato articolo 219-bis);

— un regolamento del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro dello sviluppo economico il quale, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, disciplini, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore di quell'articolo 219-bis, le modalità della sperimentazione, e preveda altresì le forme di incentivazione e le loro modalità di applicazione nonché i vari valori cauzionali;

— al termine della fase sperimentale, una valutazione circa la possibile conferma del sistema di vuoto a rendere oggetto di sperimentazione e della sua estensione ad altri tipi di prodotto e ad altre tipologie di consumo.

Lo schema di decreto dà attuazione a questa fonte primaria.

Per comodità espositiva si considererà in primo luogo l'articolato e poi, essendo ciò necessario ai fini del presente parere, si formuleranno rilievi con riferimento all'Air.

2. — Con riferimento ai singoli articoli si rileva quanto segue:

2.1 — Relativamente all'articolo 1 ("Finalità, oggetto e ambito di applicazione"), lettera c) (" …. si applica agli imballaggi con le seguenti caratteristiche: …. c) conformi ai requisiti stabiliti dal decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 2 maggio 2006 …") si suggerisce che, al fine di agevolare i soggetti chiamati all'applicazione della disposizione, siano meglio indicati gli estremi di quel decreto ministeriale del 2 maggio 2006 [che nella fattispecie parrebbe essere il decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (ora Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare) 2 maggio 2006, recante "Aggiornamento degli studi europei fissati dal Comitato europeo di normazione (Cen), in conformità ai requisiti essenziali stabiliti all'articolo 9 della direttiva 94/62/Ce sugli imballaggi e rifiuti di imballaggio" e citato nella premessa del presente schema], poiché i decreti del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio datati 2 maggio 2006 risultano essere più di uno.

2.2 — Relativamente all'articolo 2 ("Definizioni"), lettera f) ("operatori: i produttori, i produttori di bevande, i distributori e gli esercenti aderenti alla filiera") la locuzione "i produttori", senza ulteriori specificazioni, appare superflua, poiché nell'articolato non risultano contemplati "produttori" diversi dai "produttori di bevande", pure citati nella lettera f) in esame.

2.3 — Relativamente all'articolo 3 ("Funzionamento della filiera del sistema del vuoto a rendere"), comma 1 ("Gli esercenti aderiscono, su base volontaria, al sistema del vuoto a rendere, e compilano il modulo di cui all'Allegato l al momento dell'acquisto di birra o acqua minerale in imballaggi riutilizzabili") si osserva che né in quel comma 1, né in altre parti dell'articolato è indicato a quale soggetto l'esercente debba consegnare o trasmettere quel modulo, che è di adesione alla filiera (v. il citato Allegato 1).

In base alle indicazioni Air (v. infra) il soggetto della filiera cui l'esercente deve consegnare o trasmettere quel modulo di cui all'Allegato 1 risulterebbe essere il distributore (v. il successivo capo 2.6 di questo parere), ma in proposito sono necessarie nell'articolato specifiche indicazioni. A titolo esemplificativo, e salvo che l'Amministrazione redigente non intenda configurare in modo diverso il funzionamento della filiera del sistema del vuoto a rendere, il testo del presente comma 1 potrebbe essere "Gli esercenti aderiscono, su base volontaria, al sistema del vuoto a rendere, e compilano il modulo di cui all'Allegato l al momento dell'acquisto di birra o acqua minerale in imballaggi riutilizzabili, trasmettendo immediatamente il modulo al distributore con mezzo informatico o via fax oppure consegnando il modulo al distributore alla consegna da parte di quest'ultimo dell'imballaggio pieno".

Si rinvia in proposito alle considerazioni contenute nel successivo capo 2.6 di questo parere (v. anche il successivo capo 4.2).

2.4 — Relativamente all'articolo 4 ("Deposito cauzionale"), comma 1 ("Gli operatori aderenti alla filiera versano una cauzione contestualmente all'acquisto dell'imballaggio riutilizzabile pieno con diritto di ripetizione della stessa al momento della restituzione dell'imballaggio vuoto") si osserva che nella filiera in argomento, così come risulta delineata nell'emanando decreto, "l'acquisto dell'imballaggio riutilizzabile pieno" non è effettuato da tutti "gli operatori aderenti alla filiera" [i produttori di bevande, i distributori, gli esercenti: v. il precedente articolo 2, lettera f)], ma solo dagli esercenti, i quali acquistano le bevande dai produttori di queste ultime [v. il precedente articolo 2, lettere b) e d)], poste in "imballaggi pieni" e trasportate e distribuite agli esercenti dai distributori [v. il precedente articolo 2, lettera c)].

Pertanto una corretta formulazione del presente comma 1 parrebbe essere, ad esempio "Gli esercenti aderenti alla filiera versano una cauzione contestualmente all'acquisto dell'imballaggio riutilizzabile pieno con diritto di ripetizione della stessa al momento della restituzione dell'imballaggio vuoto".

2.5 — Relativamente all'articolo 5 ("Forme di incentivazione del sistema del vuoto a rendere") si osserva che la fonte primaria ha previsto "forme di incentivazione" (articolo 219— bis citato, comma 4, secondo periodo:

"Con il medesimo regolamento sono determinate le forme di incentivazione e le loro modalità di applicazione ….") e non una sola forma di incentivazione. E la locuzione al plurale è ripresa nell'articolo 1, comma 1, dello schema e nell'Air, alla Sezione 1, lettera A).

L'articolo 5 però, nel disporre "A sostegno della diffusione del sistema del vuoto a rendere di cui al presente regolamento, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare può concedere il patrocinio e l'utilizzo del logo ministeriale su richiesta degli operatori che realizzano una campagna di comunicazione o altra forma di comunicazione sul sistema del vuoto a rendere" prevede non più forme ma un'unica forma di incentivazione: la possibilità che il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare conceda il patrocinio e l'utilizzo del logo ministeriale su richiesta degli operatori che realizzino una campagna di comunicazione o altra forma di comunicazione sul sistema del vuoto a rendere.

La formulazione non tassativa della fonte primaria porta a ritenere che la emananda disposizione regolamentare, nel prevedere in luogo di più forme di incentivazione una sola forma di incentivo, non concreti un vero e proprio vizio di legittimità. Si tratta però, in ogni caso, di una non piena sintonia con la fonte primaria: quest'ultima, evidentemente, allo scopo di dare più ampia portata alla incentivazione (considerato anche il contesto sperimentale del previsto regolamento), indicava la possibilità di più forme di essa.

Valuti pertanto l'Amministrazione redigente se non sia il caso di rispecchiare pienamente l'indirizzo generale dato dal legislatore, con la previsione di ulteriori incentivi, anche al fine di controbilanciare il disincentivo costituito dal pur non eccessivo ma comunque introdotto aggravio di incombenze che comporterà l'applicazione del regolamento (vedi gli articoli 3, 4, 6 dello schema e quanto rilevato nel precedente capo 2.3 e nei successivo capi 2.6 e 4.2).

2.6 — Relativamente all'articolo 6 ("Sistema di monitoraggio"), comma 2, si rileva quanto segue.

Il citato comma 2, ai fini del monitoraggio del sistema del vuoto a rendere, prevede: "….gli operatori, direttamente o tramite le associazioni di categoria, trasmettono, anche in forma aggregata, al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare: a) il modulo di cui all'Allegato l per ciascun esercente entro 30 giorni dall'avvio della sperimentazione del sistema del vuoto a rendere; b) la scheda secondo il modulo di cui all'Allegato 3 ogni trimestre dall'avvio della sperimentazione del sistema del vuoto a rendere; c) la scheda secondo il modulo di cui all'Allegato 3, entro 30 giorni dalla conclusione del sistema del vuoto a rendere, relativa all'intero periodo riepilogativo della sperimentazione ed una relazione illustrativa della stessa".

La disposizione è dunque indirizzata agli "operatori" ma non individua quali di questi operatori [che si ricorda, ai sensi del precedente articolo 2, lettera f), sono i produttori di bevande, i distributori e gli esercenti aderenti alla filiera: v. il precedente capo 2.2] debbano curare la trasmissione.

In proposito si osserva che l'Air alla Sezione 5 – lettera C segnala che "l'intervento regolatorio prevede la predisposizione di un sistema di monitoraggio basato sul rilevamento dati il cui invio è diversificato nei tempi e nei modi in base alle competenze degli operatori", e quanto al presente modulo di cui all'Allegato 1 precisa in un apposito schema che l'obbligo informativo di trasmissione della documentazione dell'Allegato 1 è rivolto ai distributori [così come anche l'obbligo informativo di trasmissione della relazione illustrativa di cui al presente articolo 6, comma 2 lettera c) : v. la medesima Air, Sezione 5 – lettera C].

Salvo disguidi nella redazione dell'Air (v. infra il capo 4.2 del presente parere), una simile opzione appare priva di vizi logici, poiché nella filiera in argomento i distributori rivestono un ruolo centrale (v. anche l'articolo 3, comma 3, dello schema: "I distributori informano gli esercenti sulle birre o acque minerali commercializzate in imballaggi riutilizzabili e garantiscono la restituzione dell'imballaggio al produttore delle bevande"); ma, come già rilevato nel precedente capo 2.3 del presente parere, sono necessarie in proposito specifiche indicazioni nell'articolato.

Parrebbe dunque, al riguardo, che il comma 2 in esame debba essere, nella sua parte iniziale, così modificato: "….i distributori, direttamente o tramite le associazioni di categoria, trasmettono, anche in forma aggregata ….".

2. 7— Relativamente all'articolo 7 non si hanno rilievi da formulare.

3.1 — Relativamente all'Allegato 1 ("MODULO DI ADESIONE ALLA FILIERA") esso reca da compilare, oltre alla voce "ESERCenTE", anche la voce "DISTRIBUTORE O PRODUTTORE".

Si osserva in proposito che, considerati gli importanti fini di monitoraggio del modulo in argomento (vedi il citato articolo 6, comma 2, dello schema di regolamento), in luogo dell'unica voce promiscua "DISTRIBUTORE O PRODUTTORE", il modulo dovrebbe recare due voci distinte, rispettivamente dedicate al "DISTRIBUTORE" e al "PRODUTTORE".

3.2 — Relativamente all'Allegato 2 ("IMPORTI DELLA CAUZIONE RIFERITI AI DIVERSI VOLUMI DI IMBALLAGGIO") non si hanno rilievi da formulare (salvo quanto si dirà nel successivo capo 4.2 relativamente alla parte dell'Air che richiama questo Allegato 2).

3.3 — Relativamente all'Allegato 3 ("SCHEDA RILEVAMENTO DATI") si osserva che se, come sopra rilevato (v. il precedente capo 2.6; v. anche il successivo capo 4.2) l'obbligo informativo di trasmissione della documentazione dell'Allegato l è — salvo disguidi nella redazione dell'Air – rivolto ai distributori, allora nella presente "SCHEDA RILEVAMENTO DATI" la colonna "N. imballaggi riutilizzabili venduti" dovrebbe essere meglio denominata "numero di imballaggi riutilizzabili consegnati", operando i distributori nella consegna e non nella vendita.

4. – Con riferimento all'Air si rileva quanto segue.

4.1 — Si prende atto che la filiera del sistema del vuoto a rendere considerata nell'emanando regolamento inizia dal produttore delle bevande e non, a monte, dal produttore o importatore degli imballaggi riutilizzabili.

Si osserva però che questi soggetti economici sono considerati nell'Air, insieme ai produttori e importatori di birra o acqua minerale in imballaggi riutilizzabili, i distributori e gli esercenti, tra i "destinatari privati dell'intervento regolatorio" (v. la Sezione 1, lettera D, dell'Air), e anche ai fini della successiva fase di verifica dell'impatto regolatorio (Vir) (v. la Sezione 1, lettera C, e la Sezione 7, lettera E, dell'Air).

E in proposito non appare esaustivo l'assunto Air (Sezione 5 – lettera B) che quanto alla individuazione e la stima degli effetti dell'opzione prescelta sulle micro, piccole e medie imprese considera di questi effetti soltanto una possibile maggiore richiesta di acqua e birra in imballaggi riutilizzabili da parte degli esercenti e dei distributori; e non considera invece, come si ritiene dovrebbe, il presumibile calo di produzione di imballaggi non riutilizzabili, auspicabile dal punto divista ambientale, ma incidente sia sui profitti e sulle scelte imprenditoriali degli attuali produttori o importatori di quegli imballaggi, sia sui profitti e sulle scelte imprenditoriali degli attuali produttori o importatori di imballaggi riutilizzabili, ove diversi dagli attuali produttori o importatori di imballaggi non riutilizzabili.

4.2 — Circa l'indicazione e la stima degli oneri informativi e dei relativi costi amministrativi, introdotti o eliminati a carico di cittadini e imprese l'Air (Sezione 5 – lettera C), con relative tabelle esplicative, individua come soggetti cui sono rivolti gli obblighi informativi di monitoraggio di cui all'articolo 6 dello schema i distributori.

Ove non si tratti di disguido di redazione (non risulta omogeneità con l'articolato cui l'Air si riferisce: v. il capo 2.6 del presente parere; v. anche il precedente capo 3.3) l'opzione – come già rilevato nel citato capo 2.6, appare priva di vizi logici, poiché nella filiera in argomento i distributori rivestono un ruolo centrale; ma, come già rilevato nei precedenti capi 2.3 e 2.6, sono necessarie in proposito specifiche indicazioni nell'articolato.

4.3 — Si formulano altresì, quanto alle citate tabelle esplicative di cui alla Sezione 5 – lettera C dell'Air i seguenti rilievi:

— rispetto all'indicazione "Trasmissione documentazione ai sensi dell'articolo 7" parrebbe più adeguata l'indicazione "Trasmissione documentazione ai sensi dell'articolo 6", poiché la trasmissione della documentazione è indicata nell'articolo 6, mentre l'articolo 7 riguarda al comma 1 la durata della sperimentazione, e al comma 2 dispone "gli allegati costituiscono parte integrante del presente regolamento";

— la seconda tabella, relativa agli oneri conseguenti alla trasmissione della documentazione di cui all'Allegato 2 dello schema di regolamento, non ha ragione di esistere, poiché quell'Allegato 2 si limita ad indicare i parametri in base ai quali, ai sensi dell'articolo 4, comma 2, dell'emanando regolamento, è fissato il valore unitario della cauzione;

— la terza tabella — relativa agli oneri conseguenti alla trasmissione della "relazione illustrativa" [la quale ritenersi essere la relazione illustrativa che, ai sensi del citato articolo 6, lettera c), dell'emanando regolamento, deve accompagnare la scheda di cui all'Allegato 3 del medesimo regolamento al momento della finale trasmissione di quella scheda entro 30 giorni dalla conclusione della sperimentazione] – risulta inesatta perché l'onere informativo di cui al citato articolo 6, lettera c) non concerne la sola relazione ma anche la scheda di cui all'allegato 3, cui la relazione si deve riferire;

— manca infine una tabella relativa agli oneri informativi di cui alla lettera b) dello stesso articolo 6, concernente il modulo indicato nel medesimo citato Allegato 3, ma da trasmettere ogni trimestre dall'avvio della sperimentazione.

4.4 – Si segnala il particolare rilievo delle tematiche di cui ai precedenti capi 4.2 e 4.3, data l'importanza del monitoraggio negli scopi di sperimentazione del presente regolamento e la sua conseguente importanza ed utilità nella successiva Vir, importanza ed utilità peraltro espresse nell'Air (v. alla Sezione 1 – lettera C e alla Sezione 7 – lettera E).

5. – Ciò premesso, la Sezione ritiene necessario invitare il Ministero richiedente a fornire ragguagli ed eventuali apporti integrativi circa i rilievi esposti nel presente parere.

 

PQM

 

Dispone l'incombente indicato, sospendendo l'emissione del parere.