Tar Lombardia

Sentenza 1 marzo 2004, n. 813

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia — prima Sezione — ha pronunciato la seguente

 

Sentenza

 

sul ricorso n. 1449/01 proposto da

(...)& C. S.a.s.,

rappresentata e difesa dall'avv. Graziano Dal Molin ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Milano, via G. Leopardi n.22;

contro

Regione Lombardia,

non costituitasi in giudizio;

Comune di Arosio,

costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Carmen Pisacane ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Milano, via Borgogna n. 9;

 

per l'annullamento,

della deliberazione della Giunta regionale 8.10.2000, n. 1512, di proposta di modifiche d'ufficio al piano regolatore generale del Comune di Arosio; della delibera del Consiglio comunale di Arosio 28.11.2000, n. 50, con la quale è stata recepita integralmente la proposta di modifiche d'ufficio formulata dalla Regione Lombardia; delle deliberazioni consiliari 11.3.1999, n. 8, di adozione della variante al Prg e 20.12.1999, n. 56, di controdeduzioni sulle osservazioni, tutte limitatamente alla destinazione artigianale conferita con lo strumento urbanistico impugnato alle aree costituenti il complesso industriale utilizzato dalla società ricorrente e alla destinazione residenziale data alla restante area di sedime delle due abitazioni prima riservate a residenza dell'imprenditore;

 

sul ricorso n. 1487/03 proposto da

Riva Logistic & Service S.r.l.,

rappresentata e difesa dagli avv.ti Graziano Dal Molin ed Ornella Del Frate ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Milano, via G. Leopardi n.22;

contro

Comune di Arosio,

non costituitosi in giudizio;

e nei confronti di

(...),

non costituitosi in giudizio;

 

per l'annullamento

dell'ordinanza prot. n. 1461— 9 del 15.3.2003, con la quale il Sindaco del Comune di Arosio ha ordinato alla società ricorrente “di attuare immediatamente misure organizzative delle attività lavorative, di riscaldamento degli automezzi, manovra degli stessi, riparazione e lavaggio, che possano portare ad una riduzione del livello di emissione prodotta”;

con ricorso per motivi aggiunti, della nota del Responsabile dell'ufficio tecnico del Comune di Arosio prot. n. 3109 del 7.6.2003, con la quale “si richiede di produrre entro e non oltre 30 giorni dal ricevimento della presente, le convenzioni con le proprietà confinanti interessate alla realizzazione della barriera, nonché elaborati integrativi e particolari del suddetto manufatto (barriera fonoassorbente)”, in assenza dei quali la ditta ricorrente “verrà dichiarata inadempiente rispetto a quanto prescritto con l'ordinanza” n. 9 del 15.3.2003, “con conseguente segnalazione all'autorità competente a norma dell'articolo 650 del codice penale”;

 

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune relativo al primo gravame;

Visto il ricorso per motivi aggiunti relativo al secondo gravame;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti delle cause;

Udito il ref. Elena Quadri, designato relatore per l'udienza del 12.2.2004;

Uditi i difensori delle parti;

Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

 

Fatto

Con il primo gravame la ricorrente, prima società utilizzatrice e successivamente divenuta proprietaria del complesso industriale di circa 12.000 mq. nel quale esercita l'attività di autotrasporto di merci per conto terzi con deposito, magazzinaggio e attività di spedizione, impugna in parte la variante urbanistica al Prg di Arosio, adottata ed approvata con le deliberazioni indicate in epigrafe, deducendo, con un unico ed articolato motivo di diritto:

1. Violazione e falsa applicazione degli articoli 15, 18 e 21 della Lr 15.4.1975, n. 51 e successive modifiche ed integrazioni; eccesso di potere per assoluto difetto di motivazione e falsa rappresentazione dello stato di fatto, per illogicità, irrazionalità e contraddittorietà della scelta urbanistica, atteso che la variante impugnata sarebbe fondata su una erronea valutazione dello stato di fatto e carente di motivazione circa la nuova destinazione conferita sia all'area artigianale che a quella residenziale, in considerazione della preesistente destinazione industriale di entrambe le aree — sulle quali le due residenze esistenti erano state costruite solo in quanto abitazioni dell'imprenditore — nonché della persistente destinazione industriale di tutta la zona in cui le suddette aree risultano inserite.

Si è costituito il Comune intimato, che ha chiesto la reiezione del gravame per infondatezza nel merito.

Con il secondo ricorso la società ricorrente impugna l'ordinanza sindacale indicata in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

1. Violazione dell'articolo 54 del Dlgs 18.8.2000, n. 267 e dell'articolo 9 della legge 447/95; eccesso di potere per carenza dei presupposti, sviamento di potere, violazione dell'articolo 3 della legge 7.8.1990, n. 241 per assoluta carenza di motivazione, in quanto non sussisterebbero i presupposti per l'esercizio del potere di ordinanza contingibile ed urgente, non essendoci alcun pericolo di danno per la salute pubblica — in ogni caso non evidenziato nell'atto impugnato — ma solo problemi di immissioni acustiche moleste per un soggetto privato, da tutelarsi in altre sedi.

2. Violazione dell'articolo 9 della legge 447/95; eccesso di potere per carenza di motivazione, atteso che tale norma autorizza il Sindaco ad ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento del rumore, mentre l'ordinanza impugnata prescriverebbe misure definitive, senza fissare per le stesse alcun termine temporale di efficacia.

Con il ricorso per motivi aggiunti la società ricorrente impugna la nota del responsabile comunale indicata in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

1. Illegittimità derivata dai vizi dell'ordinanza n. 9 del 15.3.2003, con la quale la suddetta nota sarebbe in rapporto consequenziale;

2. Difetto sui presupposti e manifesta illogicità; violazione dell'articolo 3 della legge 7.8.1990, n. 241, in quanto le prescrizioni impartite con l'ordinanza n. 9 sarebbero state integralmente adempiute dalla ricorrente ed inoltre l'amministrazione, mediante la mera formulazione di rilievi generici, non avrebbe specificato le norme in base alle quali la proposta di piano di risanamento acustico presentata dalla società non sarebbe idonea a risolvere i problemi di inquinamento.

3. Abuso di potere e sviamento di potere, atteso che gli atti impugnati non sarebbero stati emessi a tutela del pubblico interesse, bensì per l'interesse del vicino a non essere disturbato dalle immissioni rumorose provenienti dal complesso industriale.

La ricorrente formula, in entrambi i ricorsi, istanza risarcitoria, ai sensi dell'articolo 35 del Dlgs 31.3.1998, n. 80.

Alla pubblica udienza del 12.2.2004, i gravami sono stati, quindi, trattenuti per la decisione.

 

Diritto

Con i ricorsi all'esame la società ricorrente, proprietaria di un complesso industriale nel quale esercita l'attività di autotrasporto per conto terzi, impugna le deliberazioni afferenti l'approvazione della variante generale al Prg del Comune di Arosio, limitatamente alla destinazione artigianale conferita con lo strumento urbanistico alle aree costituenti il complesso industriale utilizzato dalla società ricorrente e alla destinazione residenziale data alla restante area di sedime delle due abitazioni, prima riservate a residenza dell'imprenditore, nonché i provvedimenti comunali con i quali le è stata ordinata l'attuazione immediata di misure organizzative delle attività lavorative che possano portare ad una riduzione del livello di emissione acustica prodotta.

Il Collegio ritiene, in via preliminare, di disporre la riunione dei gravami, attesa la loro evidente connessione soggettiva ed oggettiva.

Passando all'esame del merito della presente controversia, la ricorrente lamenta, sostanzialmente, l'illegittimità dell'operato dell'amministrazione, che avrebbe effettuato una scelta urbanistica illogica e contraddittoria mutando la destinazione dell'area di sua proprietà in zona artigianale, nonché conferendo la destinazione residenziale all'area sulla quale sorgono le abitazioni la cui costruzione era stata permessa solo per destinarle a residenza dell'imprenditore, in considerazione della preesistente destinazione industriale di entrambe le aree, nonché della persistente destinazione industriale di tutta la zona in cui le suddette aree risultano inserite.

Il Sindaco del Comune di Arosio avrebbe, poi, utilizzato impropriamente il proprio potere di ordinanza contingibile ed urgente al fine di tutelare l'interesse di un singolo, seguito nel proprio illegittimo operato dal responsabile dell'ufficio tecnico.

I ricorsi risultano fondati alla luce delle seguenti considerazioni.

È indiscusso, in primo luogo, che la pianificazione urbanistica sia caratterizzata da un altissimo grado di discrezionalità, in quanto il Comune è chiamato a compiere le sue scelte in vista del migliore assetto da attribuire al proprio territorio. Questo non significa, però, che tali scelte non debbano pur sempre garantire una imparziale ponderazione degli interessi coinvolti, ma soprattutto una particolare considerazione dello stato di fatto preesistente, dovendo l'amministrazione valutare attentamente se l'astratto miglioramento della situazione urbanistica non contrasti invece con rilevanti sacrifici di interessi preesistenti, anche privati.

È proprio la contestuale ponderazione degli interessi in gioco, derivante dalla considerazione totale del territorio in sede di previsioni urbanistiche, che garantisce l'imparzialità delle scelte pianificatorie.

Senza dubbio, nel caso di specie, l'operato dell'amministrazione non si è uniformato ai principi della corretta pianificazione urbanistica, che traspaiono dalla normativa del settore e che sono stati ben posti in evidenza dalla giurisprudenza amministrativa.

Con la variante impugnata, infatti, il Comune, mutando in residenziale C2 la destinazione dell'area sulla quale insistono le due abitazioni costruite per la residenza dell'imprenditore e conferendo la destinazione artigianale D3 al sito dei capannoni di proprietà della società ricorrente, ha manifestato una scelta non solo contrastante con la relazione illustrativa della variante medesima, nella quale risulta esternata la volontà di collocare la zona residenziale nella riserva di spazi liberi ed in luoghi non compromessi dal punto di vista ambientale e perciò più idonei all'abitazione, ma anche illogica rispetto alla destinazione produttiva di tutta la zona circostante, che non muta secondo le previsioni della variante urbanistica oggetto di impugnazione.

Senza dubbio l'amministrazione comunale non ha attentamente valutato lo stato di fatto della zona sulla quale veniva ad incidere, atteso che il presupposto della destinazione residenziale è la sua compatibilità con le preesistenti strutture che, nel caso di specie, non sussiste.

Risultano pure fondate le doglianze dedotte con il secondo gravame.

Il Sindaco del Comune di Arosio ha, infatti, esercitato il proprio potere di ordinanza — attribuito secondo le disposizioni vigenti per fronteggiare situazioni contingibili ed urgenti a tutela dell'interesse pubblico — per risolvere problemi di immissioni acustiche moleste per un soggetto privato, per la risoluzione dei quali l'ordinamento — e più specificamente il codice civile — predispone apposite forme di tutela da esperire nelle opportune sedi civilistiche.

Dall'esame dell'ordinanza impugnata non emerge, infatti, la sussistenza di alcun pericolo di danno per la salute pubblica, oltretutto da escludere in considerazione della destinazione industriale della zona circostante i capannoni. Né l‘operato dell'amministratore può riportarsi alle prescrizioni dell'articolo 9 della legge 447/95, in quanto tale norma autorizza il Sindaco ad ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento del rumore, mentre il provvedimento impugnato prescrive l'adozione di misure definitive, tese all'abbattimento dell'inquinamento acustico, senza stabilire alcun termine temporale di efficacia per le stesse.

Né alcun rilievo può attribuirsi all'accertamento fonometrico posto in essere dall'Arpa su sollecitazione dei proprietari delle due residenze contigue allo stabilimento, evidenziante il superamento dei limiti di rumore sul presupposto dell'inserimento delle abitazioni medesime nella zona residenziale e facente, quindi, riferimento ad un superamento del valore differenziale di immissione non contemplato per le aree esclusivamente industriali, ai sensi dell'articolo 4 del Dpcm 14.11.1997, accertamento, oltretutto, esperito in un Comune che non si è dotato del piano di zonizzazione acustica.

Come statuito di recente dal Supremo Consesso amministrativo, infatti, in tema di superamento dei valori limite differenziali — normativamente disciplinati dalla legge quadro sull'inquinamento acustico 26 ottobre 1995 n. 447 e dall'articolo 6 del Dpcm 1 marzo 1991 e dall'articolo 4 del Dpcm14 novembre 1997, che hanno introdotto i "valori limite differenziali di immissione" — il sistema previsto dall'articolo 6 della richiamata legge presuppone il preventivo azzonamento acustico del territorio comunale ed è onere del Comune predisporre i piani di zonizzazione, con un preciso contenuto tecnico stabilito dalla citata normativa e con una particolare attenzione a quelle specifiche situazioni di fatto che — come nel caso di specie — … meritano di essere valutate e disciplinate in maniera non illogica (Cons. di Stato, Sezione IV, 18.2.2003, n. 880).

Dunque, nella situazione in cui il Comune di Arosio ha operato, non è stato ancora adottato alcun piano di zonizzazione acustica, strumento necessario per individuare sia quelle aree sulle quali possono essere consentiti più elevati strumenti di rumorosità, cioè spazi necessari a garantire un adeguato abbattimento del rumore stesso in relazione alle sorgenti sonore presenti ed ai livelli di rumorosità da esse prodotte, sia le eventuali "fasce-cuscinetto" tra zone diversamente classificate.

È proprio l'articolo 4 della menzionata legge n. 447 del 1995, infatti, che prevede esplicitamente che le Regioni, nel fissare con legge i criteri di classificazione, devono stabilire il divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a Comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5dBA di livello sonoro equivalente misurato secondo i criteri stabiliti dal Dpcm 1 marzo 1991.

Pertanto, nella fattispecie in questione, per verificare effettivamente quali possano essere gli effettivi limiti di rumorosità che dovranno essere rispettati dagli operatori, è necessaria la preventiva predisposizione del piano di zonizzazione acustica, allo stato mancante.

Per le suesposte considerazioni i ricorsi vanno accolti, e, per l'effetto, deve disporsi l'annullamento degli atti avversati, limitatamente alle parti oggetto delle presenti impugnazioni;

Va, invece, respinta la richiesta di risarcimento del danno formulata dalla ricorrente, non essendo stata fornita alcuna prova della concreta incisione degli atti annullati sulla propria sfera giuridico — patrimoniale.

Ai fini dell'ammissibilità dell'azione per risarcimento dei danni davanti al giudice amministrativo ai sensi degli articoli 34 e 35 Dlgs 31 marzo 1998 n. 80, l'accertamento della illegittimità dell'atto adottato dall'Amministrazione da cui dipende la lesione dell'interesse legittimo è presupposto necessario, ma non sufficiente, per la configurazione di una responsabilità, costituendo ulteriori passaggi necessari e progressivi la prova dell'esistenza di un danno — che deve essere fornita dall'interessato — la verifica successiva della consistenza della protezione che l'ordinamento riserva alle istanze di ampliamento della sfera giuridica del richiedente e l'accertamento del nesso di causalità diretta e immediata tra l'evento dannoso e l'atto o il comportamento ascrivibile all'Amministrazione a titolo di colpa o di dolo. (Tar Lazio, Sezione I, 23.11.1999, n. 2838).

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

 

PQM

 

il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia — prima Sezione — accoglie i ricorsi riuniti in epigrafe e per l'effetto dispone l'annullamento degli atti impugnati come in motivazione.

Respinge la richiesta di risarcimento del danno.

Condanna il Comune di Arosio a corrispondere le spese di giudizio a favore della parte ricorrente, che liquida in complessivi euro 5.000 a titolo di spese, competenze ed onorari di difesa. Compensa le spese tra la ricorrente e la Regione Lombardia.

La presente sentenza sarà eseguita dall'amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso, in Milano, il 12.2.2004, dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

(omissis)