Tar Puglia

Sentenza 28 marzo 2002, n. 3520

In nome del popolo italiano

Repubblica italiana

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sede di Bari Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

Sentenza

sul ricorso n. 1778 del 2000 proposto da OMNITEL PRONTO ITALIA S.p.A., in persona del suo procuratore Avv. Vittorio Minervini, rappresentato e difeso dal Prof. Avv. Piernicola de Leonardis e dall'Avv. Francesco de Leonardis, elettivamente domiciliato presso lo Studio de Leonardis in Bari piazza A. Moro n. 33/A;

contro

Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Nino Matassa ed elettivamente domiciliato in Bari, piazza Garibaldi n. 27;

per l'annullamento

a) della nota Capo sezione urbanistica del Comune di Ruvo di Puglia, prot. n. 12328 del 15 giugno 2000, nonché della delibera del Consiglio Comunale n. 35 del 9 maggio 2000 avente ad oggetto:"Disciplina per il rilascio delle concessioni edilizie relative alle installazioni degli impianti per la rete di telefonia cellulare GSM e similari nonché degli impianti per le antenne emittenti o ripetitori di segnali televisivi o radiofonici", comunicata dalla suddetta nota;

b) della nota A.S.L. BA/1, Dipartimento di prevenzione — Ufficio igiene, di Ruvo di Puglia, prot. n. 1659 del 31 maggio 2000 avente ad oggetto:"Richiesta di parere sanitario per l'installazione di una stazione Radio Base di telefonia cellulare" e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio Comune di Ruvo di Puglia;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 28.03.2002 il Cons. Pietro Morea e uditi, altresì, l'Avv. Francesco de Leonardis per il ricorrente e l'Avv. M. Cancieri su delega dell'Avv. Nino Matassa per l'Amministrazione resistente.

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto

Con atto notificato il 28.7.2000 la Società OMNITEL Pronto Italia S.p.A., gestore di servizio pubblico di telefonia cellulare, ha impugnato la delibera consiliare del Comune di Ruvo di Puglia del 9.5.2000 n. 35 di disciplina delle concessioni edilizie relative alle installazioni degli impianti di telefonia cellulare e servizi similari, nonché la nota della Sezione Urbanistica Comunale del 15.6.2000 n. 12328 con cui s'invita la Società istante ad adeguare la progettazione presentata alle prescrizioni nuove, e la nota dell'A.S.L. BA/1 — Dipartimento di perenzione del 31.5.2000 n. 1659 di richiesta d'integrazione documentale.

Deduce le seguenti censure:

1) Incompetenza dell'Ente locale ad adottare il regolamento di disciplina degli impianti di telefonia cellulare rientrando la relativa potestà nell'attribuzione regionale ex Dm 10.9.98 n. 381;

2) violazione degli articoli 1 e 3 legge 241/90: l'Ente locale ha imposto condizioni, per il rilascio dell'atto concessorio, che aggravano il procedimento senza averne esplicitato le ragioni;

3) violazione del Dm 10.9.98 n. 381 e violazione e falsa applicazione della legge 249/97; l'Ente locale ha illegittimamente prescritto, per l'installazione degli impianti, l'assoggettamento alla procedura di valutazione dell'impatto ambientale, essendo sufficiente il rigetto dei valori limiti dei campi elettromagnetici fissati dal Dm 381/98;

4) eccesso di potere per difetto di motivazione: i criteri tecnici limitativi della localizzazione degli impianti non sono stati preceduti da alcuna istruttoria di pari livello;

5) violazione ed inosservanza dell'articolo 41 Cost.: l'attività d'Impresa non può essere compressa o limitata dal potere pubblico se non con riferimento a norme di legge.

Resiste in giudizio il Comune di Ruvo che contesta il ricorso chiedendone il rigetto.

Diritto

Oggetto dell'impugnativa sono l'atto di disciplina degli impianti di telefonia cellulare nel territorio di Ruvo di Puglia e gli atti interlocutori del settore urbanistico comunale e dell'A.S.L. di competenza di adeguamento al primo.

Censura parte ricorrente la disciplina regolamentare adottata dal Comune di Ruvo e deduce con il primo motivo l'incompetenza dell'Ente locale a porla in essere, trattandosi di materia riservata per legge all'Autorità Statale ed a quella Regionale (articolo 83 Dlgs 31.3.1998 n. 112; Dm 10.9.98 n. 381). Seguono le altre censure come meglio articolate in fatto.

Punto di partenza dell'indagine per l'inquadramento dei servizi di telecomunicazione nel sistema giuridico sono l'individuazione e l'analisi delle fonti normative che presiedono al regime giuridico di disciplina degli impianti di telefonia cellulare.

Esse sono di derivazione Comunitaria (direttive n. 388/CEE del 1990 e n. 2/CEE del 1996) e statuale (legge 1.7.97 n. 189; legge 3.7.97 n. 249; Dpr 19.9.97 n. 318; Dm 381/98).

In particolare la direttiva Comunitaria n. 2/96 di modifica della precedente n. 388/90 ha imposto ai sensi dell'articolo 1 agli Stati Membri condizioni relative all'installazione ed alla gestione di reti di telecomunicazioni o alla fornitura di servizi di telecomunicazioni per motivi d'interesse pubblico; tali motivi sono la sicurezza di funzionamento della rete e, se del caso, il mantenimento della sua integrità, la protezione dei dati e per quel che riguarda in particolare la fattispecie in esame, la tutela dell'ambiente e gli obiettivi di pianificazione urbana e rurale.

La predetta direttiva è stata recepita nell'ordinamento nazionale con legge 1.7.1997 n. 189.

A meno di tre mesi dalla legge 189/97 è intervenuto il Dpr 19.9.97 n. 318 quale disciplina regolamentare per l'attuazione di direttive Comunitarie nel settore delle telecomunicazioni.

Attraverso questo ulteriore meccanismo normativo statuale, la disciplina Comunitaria delle reti di telecomunicazioni ha trovato piena e rafforzata efficacia nell'ordinamento nazionale.

In particolare il Dpr 318/97 richiamato, riproduce all'articolo 1 il contenuto dell'articolo 1 della direttiva Comunitaria n. 2/96/CEE, già recepita nell'ordinamento nazionale con legge 187/97; detta poi all'articolo 2 I comma lett. f) i principi generali, stabilendo che "l'installazione, l'esercizio e la fornitura di reti di telecomunicazioni si fondano sul rispetto della vigente normativa in materia di tutela della salute pubblica, dell'ambiente e degli obiettivi di pianificazione urbanistica e territoriale, di concerto con le Autorità competenti.

Impone, in particolare, il legislatore nazionale, in esecuzione della norma Comunitaria, un procedimento complesso nel quale sono coinvolti più soggetti pubblici (Comune, Regione, A.S.L.) portatori di distinti interessi, la cui azione deve coordinarsi e concertarsi in un rapporto intersoggettivo a garanzia ed a tutela degli interessi plurimi che vi sono alla base.

Orbene, il potere regolamentare esercitato, fatto oggetto di contestazione, s'inserisce in quella serie procedimentale di cui s'è detto e ne costituisce un prima porzione di attività, la quale deve arricchirsi e potenziarsi dell'azione combinata della Regione e dell'A.S.L. territorialmente competente, secondo le procedure di legge.

Si connota, pertanto, il potere Comunale di disciplina come il primo atto dell'Autorità procedente di avvio di una fattispecie a formazione progressiva con indicazione di contenuti compositi (che toccano profili plurimi di salute pubblica, di pianificazione territoriale e di ambiente) che devono confrontarsi e combinarsi con quelli degli altri soggetti pubblici, titolari di distinti interessi.

E i contenuti rappresentati nell'atto di disciplina comunale si appartengono legittimamente all'Ente locale in quanto rappresentano ed esprimono interessi di una Comunità, che, quale ente esponenziale, ha il diritto-dovere di tutelare nel modo migliore possibile e attraverso un'azione, a tutto campo, ponderata e completa (argom. Cons. St., Sez. VI, 29.1.2002, 489).

È in questa chiave di lettura che si deve apprezzare il potere esercitato: esso, nella sua pluralità di contenuti (urbanistico, localizzativo, di salute pubblica ed ambientale) deve concertarsi con il potere regionale e con quello dell'Autorità sanitaria secondo le disposizioni di legge Comunitarie e Nazionali, in un coordinamento di finalità che preclude in radice l'esercizio dissociato dei poteri; e sino a quando non si completa la fattispecie con la concertazione degli altri soggetti, il potere comunale esercitato nella sua traduzione di atto regolamentare mantiene una valenza endoprocedimentale, non autonoma e priva di lesività.

Deve pertanto il Collegio riconsiderare i parametri normativi e le linee argomentative sviluppate nella sentenza di questa Sezione n. 3136/2001.

In essa sono state enucleate due regole: la prima con la quale si è ritenuto di dare immediata applicazione alla legge statale sopravvenuta n. 36 del 2001; la seconda con la quale, nel solco di un filone giurisprudenziale, s'è dato spazio ad un giudizio di compatibilità urbanistica esteso a qualsiasi tipo di zonizzazione comportante, in assenza di una disciplina di localizzazione degli impianti, il rilascio di concessione edilizia e/o di autorizzazione all'installazione d'impianti in ogni area comunale.

Le due regole devono essere rivisitate.

Quanto alla prima deve osservarsi che la legge n. 36 del 2001 -legge quadro sulla protezione delle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici— che introduce nuovi principi di disciplina degli impianti di telefonia cellulare— non può, allo stato, trovare attuazione nell'ordinamento generale in quanto necessita di norme integrative di attuazione come espressamente previsto agli articoli 4, 5, 7, 8 e 9 della stessa legge.

La previsione di un regime transitorio contemplato nell'articolo 16 della legge richiamata impone all'interprete, sino a quando la normativa regolamentare dello Stato, quella legislativa delle Regioni e quella regolamentare delle Province e dei Comuni non saranno emanate, l'impiego delle disposizioni legislative vigenti, senza operazioni ermeneutiche di chirurgia volte a cogliere quelle parti della nuova norma ritenute d'immediata applicabilità; operazioni che, se condotte ed attuate, in disparte la difficoltà d'individuare nella legge quadro quali norme siano d'immediata e diretta applicazione, comportano pesanti rischi interpretativi con l'enucleazione di regole non uniformi in danno di quella omogeneità d'indirizzo che costituisce la ratio di buona amministrazione della giustizia e della certezza del diritto.

La seconda regola enucleata secondo principi di creazione pretoria -comportante la realizzazione d'impianti in tutto il territorio Comunale, in assenza di una disciplina specifica— è stata cancellata nell'ordinamento giuridico dall'articolo 5 Dpr 20.10.98 n. 447 recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione degli impianti produttivi, come modificati dal successivo Dpr 7.12.2000 n. 440.

Il predetto articolo 5 così recita: "Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico, o comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento rigetta l'istanza. Tuttavia, allorchè il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro, ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all'insediamento d'impianti produttivi ......omissis .... il responsabile del procedimento può, motivatamente, convocare una conferenza di servizi ....omissis .....per le conseguenti decisioni".

Questa norma -che trova applicazione anche per i servizi di telecomunicazione (id est. impianti di telefonia cellulare) i quali, per effetto dell'articolo 1 bis del Dpr 7.12.2000 n. 440 di modifica al Dpr 447/98, rientrano espressamente tra gl'impianti produttivi— ha eliminato dal mondo giuridico il criterio della compatibilità urbanistica per le infrastrutture di cui è causa; essa norma preclude in radice, in assenza di un criterio di localizzazione, l'estensione in ogni area comunale degli impianti in parola.

E la ratio è tutta nella particolarità del regime ex articolo 3 e 4 del Dpr 447/98 (sportello unico) che mette capo ad un coordinamento d'interessi di salute pubblica, ambientali e territoriali, gestibili attraverso lo strumento della conferenza di servizio, dovendo le decisioni, per la valenza degli interessi plurimi che vi sono alla base, essere prese di concerto tra i soggetti pubblici competenti, senza debordare in iniziative procedimentali diverse da quelle previste dalla norma.

Più in particolare la conferenza dei servizi -che costituisce specificazione della figura organizzatoria del "concerto"— prevista come s'è detto, negli articoli 3 e 4 del Dpr 447/98, ha trovato il suo punto di forza nell'articolo 4 comma 3 della legge 31.7.1997 n. 249, cronologicamente antecedente, recante norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisioni (id. est., tra l'altro, impianti di telefonia mobile).

Essa pertanto, per regola legislativa, rappresenta lo strumento procedimentale ordinario di gestione dei servizi di telecomunicazioni (installazione ed esercizio) e la sede unitaria, per l'acquisizione, su un dato provvedimento, dell'avviso di tutte le amministrazioni preposte alla cura degli interessi coinvolti dal provvedimento stesso, finalizzata al raggiungimento di un risultato efficiente e tempestivo.

Fuori da queste linee procedimentali imposte dalla normativa statale, l'agere— pubblico si pone su di un piano d'illegalità, alimenta pesanti ritardi nella realizzazione degli impianti di cui è causa (costitutenti opere di pubblica utilità e di preminente interesse generale ex articolo 2 Dpr 318/97) e si espone a rischi risarcitori incidenti sulla finanza pubblica.

L'effetto di tale analisi conduce, dal punto di vista processuale, a cogliere in assenza di una disciplina vigente di localizzazione degli impianti -essendo il regolamento Comunale di cui è causa, parte di un procedimento in itinere— un difetto d'interesse ad una eventuale decisione di annullamento, non potendovi parte ricorrente trarre da essa alcuna utilità concreta.

Alla stregua di quanto precede il ricorso va dichiarato inammissibile.

Data la novità e la complessità della questione, sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di lite.

PQM

Il tribunale amministrativo regionale per la Puglia Sede di Bari Sezione II, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 28.03.2002, con l'intervento dei Magistrati:

(omissis)