Consiglio di Stato

Parere 19 febbraio 2018, n. 424

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare-Ufficio legislativo. Schema di decreto ministeriale recante regolamento che definisce la produzione, la commercializzazione e l'uso agricolo del pastazzo, quale sottoprodotto della lavorazione degli agrumi;

Numero 00424/2018 e data 19/02/2018 Spedizione

Repubblica italiana

Consiglio di Stato

Sezione consultiva per gli atti normativi

Adunanza di Sezione del 8 febbraio 2018

Numero affare 00163/2018

La Sezione

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 1785/Gab, in data 29/01/2018, con cui il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio — Ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Francesco Paolo Tronca;

Premesso e considerato

Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso, per il prescritto parere, lo schema di decreto interministeriale, recante il regolamento che definisce le disposizioni che consentono la produzione, la commercializzazione e l'uso agricolo e zootecnico del pastazzo, quale sottoprodotto della lavorazione degli agrumi, in attuazione dell'articolo 41-quater del Dl n.69 del 21 giugno 2013.

L'articolo 41-quater del Dl 21 giugno 2013, n.69, convertito in legge 9 agosto 2013, n. 98, recante "Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia", rinvia, in particolare, ad un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, l'emanazione di disposizioni che "consentano la produzione, la commercializzazione e l'uso del pastazzo quale sottoprodotto della lavorazione degli agrumi ad uso agricolo e zootecnico, sottraendolo in modo definitivo alla disciplina dei rifiuti".

L'adozione del decreto interministeriale in esame, in ossequio a quanto previsto dal citato articolo, sarebbe dovuta intervenire entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, giorno successivo alla pubblicazione in Gu (ovvero 21 agosto 2013).

L'articolo 41-quater del Dl n.69/2013 prevede, inoltre, che "Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è adottato un decreto ai sensi dell'articolo 184-bis, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per stabilire i criteri qualitativi e quantitativi per l'utilizzo delle sostanze prodotte nel corso della lavorazione degli agrumi, nel medesimo o in altri cicli di produzione", decreto che, parimenti, ancora non risulta emanato.

Il presente schema di decreto intende, invece, adottare, solo il primo dei due regolamenti previsti dal menzionato articolo 41-quater.

La Sezione deve osservare, anzitutto, che sarebbe stato auspicabile, considerato il notevole lasso di tempo intercorso dall'entrata in vigore della legge delega, che il Governo avesse predisposto, a questo punto, entrambi gli schemi di regolamento.

Con riferimento all'articolo 1, disposizione destinata a delimitare l'ambito oggettivo dell'esercizio regolatorio, la Sezione non può esimersi dall'osservare, inoltre, che, sebbene la disposizione riproduca la formulazione dell'articolo 41-quater del Dl 21 giugno 2013, n. 69, dallo schema di regolamento sottoposto all'attenzione del Consiglio emerge il tentativo di elaborare una dettagliata disciplina soltanto della qualificazione e dell'utilizzo agricolo e zootecnico del pastazzo, nonché del suo deposito e trasporto, ma non tanto della sua produzione e commercializzazione, come invece recita il testo e richiederebbe la norma primaria, richiamata nelle sue finalità dallo stesso preambolo dello schema di decreto interministeriale.

Lo schema di regolamento, composto da 7 articoli e 3 allegati, non reca, dunque, la disciplina di tutti gli aspetti previsti nella legge mandante, che sono affrontati solo parzialmente, sia pure dettagliatamente.

Resta, pertanto, non affrontata sufficientemente la regolamentazione delle fasi di produzione (il cenno della fase di generazione di cui all'articolo 3, comma 1, lett. a), non può dirsi satisfattivo) e commercializzazione di questo materiale, come richiesto esplicitamente dall'articolo 41-quater del Dl n. 69/2013.

In definitiva, con la presente opzione si dà luogo alla predisposizione di uno solo degli strumenti attuativi previsti dalla legge, il cui mandato a sua volta viene attuato solo parzialmente.

Sul punto l'Amministrazione richiedente viene invitata ad una seria riflessione, atteso che è dato riscontrare come i primi cinque articoli, nonché i tre allegati, si soffermino sulle definizioni e sulle condizioni per la qualificazione del pastazzo come sottoprodotto, mentre l'articolo 6 si occupa della condizioni di trasporto e di deposito e l'articolo 7 reca le disposizioni finali: l'incompleta attuazione del mandato legislativo appare, dunque, in tutta la sua oggettiva evidenza.

In relazione all'articolo 2, contenente l'elencazione delle definizioni utili a una esaustiva comprensione della materia, non si può non sottolineare come, al di là delle definizioni di "pastazzo" e di "sito di deposito intermedio", le altre definizioni appaiano come esplicazioni pleonastiche di concetti talmente accessibili anche al semplice operatore di settore, da generare interrogativi circa l'utilità dell'elenco di definizioni in argomento.

Relativamente all'articolo 4, occorre dare conto del rilievo formulato dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, contenuto in una nota datata 15 novembre 2017 — intervenuta dunque ad oltre un mese dal perfezionarsi del silenzio-assenso di cui all'articolo 17-bis della legge n. 241/1990 — secondo cui la disposizione, unitamente agli allegati di riferimento, determinerebbe la creazione di un sistema probatorio vincolante e adotterebbe uno schema sostanzialmente diverso da quello previsto, in generale, per tutti gli altri sottoprodotti dal Dm 13/10/2016, n. 264, con l'effetto che, non regolamentando il decreto tutti gli usi possibili del pastazzo (agricoli e zootecnici, ma non ad esempio energetici), si potrebbe generare confusione presso gli operatori.

Convincente, tuttavia, si appalesa la replica formulata dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, che efficacemente precisa come le disposizioni contenute nello schema di decreto in esame derivino dalla necessità di individuare condizioni espressamente dedicate a tale materiale in virtù della specifica disciplina contenuta nella legge stessa (come già avvenuto, peraltro, per altre tipologie di sottoprodotti, quali ad esempio le "terre e rocce da scavo"), il che ha evidentemente condotto ad articolare una disciplina che va oltre il livello minimo di regolamentazione previsto dal Dm n.264/2016.

Quanto all'osservazione che il medesimo materiale potrebbe essere assoggettato, nello stesso impianto, a due differenti regimi normativi in relazione ai diversi impieghi dello stesso residuo di lavorazione, può prendersi atto, parimenti, che tale circostanza discende dalle scelte effettuate dallo stesso legislatore, che ha inteso evidentemente affidare ad una disciplina più rigorosa utilizzi che di per sé stessi necessitano di maggiori cautele sanitarie ed ambientali.

In ultimo, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali rappresenta che il provvedimento in questione potrebbe porsi in contrasto con il decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali n. 5046 del 25 febbraio 2016, recante "Criteri e norme tecniche generali per la disciplina regionale dell'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento e delle acque reflue di cui all'articolo 112 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152", nonché per la produzione e l'utilizzazione agronomica del digestato di cui all'articolo 52, comma 2-bis del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 134, all'interno del quale viene normato anche l'utilizzo agronomico del pastazzo.

In merito, il Ministero dell'ambiente osserva, e la Sezione condivide, come non emergano profili di incompatibilità, in quanto le norme citate disciplinano l'utilizzo del digestato quale materiale derivante dalla digestione anaerobica di matrici e sostanze espressamente identificate all'articolo 22 del decreto n. 5046 del 25 febbraio 2016. Pertanto, ancorché sia previsto un utilizzo agronomico del digestato, lo stesso non rientra nella fattispecie disciplinata dallo schema di regolamento in oggetto, che si preoccupa di disciplinare, con norma dedicata, un caso specifico di utilizzazione del pastazzo come sottoprodotto.

Giova soffermarsi brevemente, infine, anche sull'articolo 5, per osservare come il linguaggio tecnico-formale impiegato non aiuti a comprendere le finalità della disciplina circa la "certezza dell'utilizzo" del pastazzo in un circolo di produzione diverso da quello da cui è originato.

PQM

nei termini esposti è il parere, con osservazioni, della Sezione.