Tar Piemonte

Sentenza 13 dicembre 2005, n. 3969

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte — 2° Sezione — ha pronunciato la seguente

 

Sentenza

sul ricorso n. 64/2005, proposto dall'impresa Sacchetto Spa, con sede legale in Torino e stabilimento in Lagnasco (Cn), in persona dell'Amministratore delegato, legale rappresentante pro tempore, signor (...), rappresentata e difesa dall'avv. Riccardo Montanaro, elettivamente domiciliata presso lo studio legale Montanaro e Associati in Torino, via del Carmine n. 2,

 

contro

— il Comune di Lagnasco (Cn), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Eros Morra ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Aldo Bimbato in Torino, via Refrancore n. 86/1,

— la Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore,

— la Provincia di Cuneo, in persona del Presidente pro tempore,

 

e nei confronti

del signor (...), residente in Lagnasco (Cn),

 

per l'annullamento, previ provvedimenti cautelari,

della deliberazione del Consiglio Comunale di Lagnasco n. 23 del 30 settembre 2004, pubblicata all'albo pretorio del Comune fino al 26 ottobre 2004, avente ad oggetto "Classificazione acustica del territorio comunale. — Legge 447/95. — Legge Regionale 52/2000. — Determinazioni" e del "Piano di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco", approvato con la deliberazione di cui sopra e dei relativi elaborati;

nonché di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti tra cui in specie:

— la delibera di adozione della proposta di classificazione acustica, di cui alla delibera della Giunta Comunale n. 33 del 5 agosto 2003;

— ove occorra, le "Linee guida per la classificazione acustica del territorio", approvate dalla Giunta regionale del Piemonte con deliberazione 6 agosto 2001 n. 85-3802, nelle parti indicate nel testo del ricorso.

 

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista la costituzione in giudizio del Comune di Lagnasco;

Vista la richiesta effettuata all'udienza del 10 febbraio 2005 di rinvio della domanda di sospensiva alla trattazione nel merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice alla Camera di Consiglio dell'11 maggio 2005 il referendario dott.ssa Emanuela Loria;

Uditi per la parte ricorrente l'avv. Riccardo Montanaro e per l'Amministrazione costituita l'avv. Eros Morra;

Ritenuto in fatto quanto segue.

 

Fatto

La Giunta comunale di Lagnasco, con la deliberazione n. 33 in data 5 agosto 2003, stabiliva "1) Di prendere atto dell'elaborato relativo alla proposta di classificazione del territorio del Comune di Lagnasco di cui all'articolo 7, comma 1, della Lr 52/2000, predisposto dalla società Ares Srl appositamente incaricata, e depositato con nota prot. n. 2618 del 24 luglio 2003, il quale si compone dei seguenti elementi: ... 2) Di avviare la procedura di approvazione della classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco, nelle forme e con le modalità definite dalla vigente disciplina statale e regionale in materia. 3) ...".

La Sacchetto Santino Srl — Distilleria — con atto in data 6 novembre 2003, inviato al Sindaco del Comune di Lagnasco, faceva presente quanto segue: "Con riferimento alla classificazione acustica del territorio comunale, ed a seguito di quanto esaminato in merito all'area di interesse del ns. stabilimento, provvediamo ad evidenziare quanto segue. L'area che la nostra attività occupa in via Circonvallazione n. 4, si trova ubicata all'interno di un'area riconosciuta dal Piano Regolatore a destinazione produttiva e pertanto riteniamo vada inserita in classe VI. A tale nuova classificazione chiediamo corrisponda l'inserimento delle relative fasce cuscinetto di classe V e IV. Certi ...".

Il Consiglio comunale di Lagnasco, con la deliberazione n. 23 in data 30 settembre 2004, stabiliva "1) Di prendere atto delle osservazioni avanzate in merito alla "proposta di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco", adottata con Dgc n. 33/2003 ai sensi della Lr 52/2000, indicate in premessa. 2) Di approvare la relazione del Piano di Classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco prot. n. 3822 del 29.09.2004, con la quale, tra l'altro, si esamina e si propone l'accoglimento e/o il rigetto delle osservazioni indicate in premessa, allegata alla presente per formarne parte integrante e sostanziale. 3) Di approvare il Piano di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco ai sensi della Lr 52/2000, predisposto dalla società Ares Srl, appositamente incaricata, e depositato con nota prot. n. 3822 del 29 settembre 2004, il quale si compone dei seguenti elaborati: ... 4) Di trasmettere ...": nella detta "relazione", tra l'altro, così, si afferma: "In riferimento alle osservazioni ricevute ..., dalla ditta Sacchetto Distilleria ..., si precisa che la preliminare associazione delle aree indicate a Prgc come "Aree produttive e terziarie confermate" (sigla PC) alla classe V nel corso della fase I, è dovuta al fatto di considerare tali aree a carattere prevalentemente artigianale e non industriale. Il fatto poi che sia stata confermata la classificazione delle suddette aree in classe V anche nelle fasi successive, è dovuto all'effettiva destinazione d'uso delle aree produttive, ed alla volontà da parte del Comune di permettere l'eventuale inserimento di attività artigianali nel contesto territoriale pur conservando una certa tutela dal punto di vista acustico ambientale".

Nella scheda AC4 "Fase IV — Accostamenti fra aree in classi non contigue", allegata alla stessa "relazione", così, si afferma: "L'area produttiva e terziaria confermata inserita in classe V, è adiacente ad un'area residenziale compresa tra via Roma e via Cavour ed inserita in classe III. Vista l'impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate si evidenziano casi di adiacenza di classi non contigue (adiacenza di aree classificate in modo tale che i limiti applicabili differiscano di più di 5 dB(A). A fronte di tale situazione si rende quindi necessaria la predisposizione di piani di risanamento acustico verificando innanzi tutto l'effettiva criticità acustica degli accostamenti evidenziati".

Con il ricorso in esame è stato chiesto l'annullamento, previ provvedimenti cautelari, degli atti, in epigrafe indicati, per i seguenti motivi:

1°) Violazione di legge: articolo 42 Dlgs 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico Enti locali) — articolo 2 Lr Piemonte 20 ottobre 2000 n. 52. — Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti. — Incompetenza.

Poiché il piano di classificazione acustica del territorio comunale, ai sensi dell'articolo 2 della Lr del Piemonte n. 52/2000, "integra gli strumenti urbanistici", esso andrebbe sussunto nella categoria degli atti di pianificazione territoriale, come tale di competenza esclusiva del Consiglio Comunale, ai sensi dell'articolo 42 del Dlgs 18.8.2000, n. 267, per cui, nella specie, tale competenza sarebbe stata violata in quanto il detto Piano sarebbe stato adottato con l'impugnata deliberazione della Giunta comunale di Lagnasco n. 33 in data 5 agosto 2003, con la conseguenza che l'illegittimità della deliberazione di adozione del Piano in questione vizierebbe insanabilmente l'intera procedura; sarebbe, inoltre, mancato il duplice passaggio in consiglio comunale (in sede di adozione e in sede di approvazione, dopo l'acquisizione delle osservazioni), che rappresenterebbe la garanzia essenziale della ponderatezza di queste decisioni.

2°) Violazione di legge: articolo 4 legge 447/1995; articolo 6 Lr Piemonte n. 52/2000. — Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione. — Ingiustizia manifesta.

Poiché la società ricorrente si vedrebbe negata per gran parte dell'area di sua proprietà la classificazione come area esclusivamente industriale (VI), con le gravi penalizzazioni che ne conseguirebbero, mentre le zone circostanti verrebbero classificate anch'esse in una classe sfavorevole (III) per l'attività industriale vicina, questo modo di procedere avrebbe determinato una evidente violazione di uno dei criteri essenziali ai quali dovrebbe ispirarsi la classificazione acustica, sulla base di quanto previsto dall'articolo 4 della legge-quadro n. 447/1995, ai sensi del quale uno dei criteri a cui devono ispirarsi le Regioni nel definire con legge i criteri che dovranno tenere presenti i comuni nella pianificazione acustica, è quello di tenere conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio, nonché dall'articolo 6 della Lr 2000, n. 52, secondo il quale la classificazione acustica deve essere effettuata in modo da "considerare la vocazione intrinseca e l'evoluzione storica dello sviluppo del territorio".

Infatti, le norme menzionate sarebbero chiare nell'indicare tra i criteri essenziali di riferimento lo sviluppo nel tempo dell'attività di uso del territorio; dunque il criterio da seguire dovrebbe essere quello di garantire una maggiore protezione alle attività previamente insediate, che non potrebbero essere pregiudicate da utilizzi del territorio successivamente assentiti, senza attenzione alla preesistenza (nella specie, con riguardo alla preesistenza di impianti industriali e al loro incongruo "accerchiamento" da parte di altre destinazioni).

Nella specie, il detto criterio sarebbe stato del tutto pretermesso, a tutto scapito della società ricorrente, che avrebbe iniziato ad utilizzare l'area molti decenni fa, quando tutt'attorno non sarebbero esistiti gli insediamenti che ora il Piano di cui trattasi pretenderebbe di tutelare univocamente e senza alcuna considerazione per le ricadute sulla stessa società.

3°) Violazione di legge: articolo 4 legge n. 447/1995; articoli 2 e 6 Lr 52/2000. — Violazione del Dpcm 14 novembre 1997. — Eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti, dell'istruttoria, della motivazione; travisamento. — Illogicità e ingiustizia manifesta.

Poiché nella "Relazione allegata all'elaborato definitivo", così, tra l'altro, si afferma: "In riferimento alle osservazioni ricevute ..., dalla ditta Sacchetto Distilleria e ..., si precisa che ...", tali affermazioni sarebbero incongrue e di assoluta gravità, in quanto: a) la considerazione delle dette aree come "aree a carattere prevalentemente artigianale e industriale sarebbe una vera e propria "invenzione" del Piano e dei suoi redattori; e ciò perché il Prgc affermerebbe che tali aree "confermano" le attività in atto, consentendo alle stesse lo sviluppo consentito dai parametri edilizi; b) la valutazione dovrebbe essere compiuta con riguardo all'attività in atto, che il Prgc intenderebbe espressamente salvaguardare e confermare, per cui, se l'attività in atto è industriale, come sarebbe quella della società ricorrente, l'area sarebbe sicuramente industriale, e non avrebbe alcun senso né fondamento giuridico attribuirle una natura artigianale, in totale contrasto con le indicazioni del piano regolatore.

4°) Violazione di legge: articolo 4 legge n. 447/1995; articolo 6 c. 3° Lr Piemonte 52/2000. — Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, travisamento. — Illogicità e ingiustizia manifesta.

Sarebbe stato violato il divieto di contatto diretto tra aree quando i valori delle stesse si discostino di più di 5 dBA, divieto sancito sia dall'articolo 4 lettera a) della legge n. 447/1995 sia dall'articolo 6 comma 3° della legge della Regione Piemonte n. 52/2000, che recita "… è vietato assegnare ad aree contigue limiti di esposizione al rumore che si discostino in misura superiore a 5 decibel … Qualora, nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d'uso, il Comune adotta apposito piano di risanamento".

Nel caso di specie, il Comune ha collocato accanto all'area della Sacchetto Spa (classe V), aree in classe III (aree residenziali), con uno scostamento di più di dieci decibel, senza creare le cosiddette "zone cuscinetto", espressamente previste dalle Linee guida regionali approvate con la deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802 (punto 2.1, fase operativa 5), nel caso di "accostamenti critici".

Inoltre, il Comune non ha adeguatamente motivato in ordine all'accostamento di classi non contigue, come è invece richiesto dal punto 1 ultimo comma delle Linee guida regionali testé citate: "I casi di adiacenza di classi non contigue devono essere evidenziati e giustificati nella relazione di accompagnamento alla classificazione stessa".

La Relazione allegata alla delibera che ha approvato il Piano acustico comunale si limita ad una motivazione tautologica ed incongrua: "gli accostamenti critici … permangono vista l'impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate" (pag. 10 punto 9 della Relazione).

Né l'operato del Comune può trovare giustificazione nella previsione delle Linee guida regionali, ove tale atto dispone che "nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d'uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piani di risanamento così come stabilito dagli articoli 6 e 8 della legge stessa".

I casi disciplinati dalle Linee guida devono essere individuati, motivati e disciplinati, ma non si possono interpretare le linee guida nel senso che esse abbiano inteso porre un limite generale e astratto al divieto di istituire classi non contigue. Ove si ritenesse di attribuire una qualche valenza, nel caso di specie e sul punto, alle Linee guida regionali, esse dovrebbero essere considerate illegittime nella parte di cui al punto 1 e al successivo punto 2.6, per contrasto con l'articolo 4 della legge statale n. 447/1995 e con l'articolo 6 della legge regionale n. 52/2000 ed essere conseguentemente annullate.

5°) Violazione di legge: articolo 4 legge n. 447/1995; articolo 6 c. 3° Lr Piemonte 52/2000. — Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, travisamento. — Illogicità e ingiustizia manifesta. — Sviamento.

Il Piano acustico del Comune di Lagnasco e i suoi atti approvativi hanno omesso di indicare che il piano di risanamento, prescritto dalla legge nel caso in cui non si riescano ad evitare accostamenti critici, deve essere di iniziativa e responsabilità comunale e non posto a carico della società ricorrente, che avrebbe già effettuato vari interventi di mitigazione delle proprie emissioni acustiche e su cui, certo, non potrebbero gravare conseguenze per insediamenti, stanziati successivamente sul territorio, in modo incongruo rispetto alla preesistenza di una industria.

6°) Violazione ed erronea applicazione di legge: articoli 4 e 6 legge n. 447/1995; articolo 6 legge 52/2000. — Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell'istruttoria, della motivazione. — Illogicità manifesta.

Il Comune non avrebbe tenuto conto della situazione di fatto e dei suggerimenti, relativi alla classificazione più opportuna dell'area in questione, che potevano derivare dalle osservazioni presentate dalla Sacchetto Spa.

Da tali rilievi poteva dedursi una diversa proposta di classificazione acustica del territorio interessato, includendo nella classe VI solo la parte centrale dello stabilimento, (in cui viene effettuata propriamente l'attività produttiva) ed attribuendo la classe V alla fascia successiva, in cui potevano essere incluse le restanti aree dello stabilimento e le aree limitrofe; mentre l'area attualmente collocata in classe III poteva essere classificata in classe IV.

Tale proposta, che sarebbe stata contenuta "in nuce" nelle osservazioni presentate, non sarebbe stata in alcun modo presa in considerazione dall'Amministrazione comunale.

Si costituiva in giudizio il Comune di Lagnasco, che rilevava, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso per tardività nonché l'infondatezza nel merito dello stesso.

La tardività veniva eccepita rispetto all'impugnativa della deliberazione della Giunta comunale di adozione del Piano acustico n. 33 del 5 agosto 2004, pubblicata per 60 giorni all'albo pretorio e rispetto alla quale la società ricorrente ha proposto le osservazioni sopra ricordate.

Nel merito, rispetto al primo motivo di ricorso, la difesa comunale eccepisce la correttezza del procedimento di approvazione seguito, affermando che l'attività di pianificazione acustica non è riconducibile alla più generale attività di pianificazione urbanistica, essendo finalizzata a tutelare l'ambiente esterno dall'inquinamento acustico.

Pertanto, ai sensi dell'articolo 48 del Dlgs n. 267/2000 la proposta di pianificazione deve essere di iniziativa della Giunta, avendo quest'ultimo organo una competenza residuale in tutti gli ambiti non espressamente riservati al Consiglio dall'articolo 41.

Inoltre, l'articolo 7 della legge regionale n. 52/2000 stabilisce la procedura da seguire per l'approvazione della classificazione acustica, che si presenta in modo diverso rispetto all'iter di approvazione degli atti di pianificazione urbanistica.

Riguardo al secondo e al terzo motivo di ricorso, la difesa comunale argomenta che ai sensi del Prgc vigente l'area PC, su cui ricade l'attività della ricorrente, è una di quelle "porzioni di aree occupate da attività industriali, artigianali e terziarie in esercizio e quelle destinate alla loro possibile espansione".

Inoltre l'area PC non coincide solo con l'area di proprietà della ricorrente, ma ricomprende un'ampia zona su cui sono localizzate diverse attività industriali, artigianali, terziarie.

Gli estensori del Piano hanno quindi cercato di effettuare quella operazione di omogeneizzazione tra aree — che si presentano di fatto come molto parcellizzate — inserendo l'intera area PC (produttiva confermata) nella classe V, tenendo conto non solo della preesistente attività della Sacchetto, ma anche delle altre attività di tipo prevalentemente artigianale, presenti nella zona.

Sul divieto di contatto diretto tra aree nelle quali vi sia uno scostamento superiore a 5 dBA, divieto che il Comune, secondo la ricorrente, avrebbe violato, la difesa dell'amministrazione ritiene sufficiente, ancorché sintetica, la motivazione riportata nella relazione allegata alla delibera di approvazione del Piano riguardante l'elevato grado di urbanizzazione dell'area.

— Riguardo all'omessa indicazione circa la competenza del Comune di provvedere in ordine al Piano di risanamento acustico (quinto motivo di ricorso), nessuna norma, secondo l'opinione dell'Amministrazione, impone di indicare, nel contesto dell'approvazione della zonizzazione acustica, la necessità di predisporre il piano di risanamento e su chi gravi tale obbligo, per cui l'Amministrazione non ha omesso di portare all'attenzione del Consiglio comunale alcun elemento di valutazione.

Il sesto motivo di ricorso, secondo la difesa comunale, è del tutto destituito di fondamento in quanto non esplicita quali siano le norme di legge violate dalle previsioni comunali di zonizzazione acustica nel non accogliere le diverse proposte individuate dalla ricorrente.

In prossimità dell'udienza di merito la ricorrente ha depositato una memoria con cui, nel ribadire la fondatezza dei motivi di ricorso, controdeduce rispetto all'argomento dell'interesse concreto ad essa spettante all'impugnativa delle Linee guida regionali, in relazione alla lesione che potrebbe derivare ai propri interessi dall'eventuale obbligo che gli venisse imposto di adottare il piano di risanamento acustico.

In secondo luogo, rispetto alla irricevibilità del ricorso per tardività eccepita dall'amministrazione convenuta, la ricorrente rappresenta che l'impugnativa è stata correttamente proposta nei confronti dell'approvazione definitiva della zonizzazione acustica effettuata con la delibera del Consiglio comunale, posto che la deliberazione della Giunta era soltanto l'atto di adozione, come tale non lesivo né definitivo.

Né, d'altra parte, l'apporto procedimentale costituito dalle osservazioni presentate dalla Sacchetto Spa può essere inteso come acquiescenza rispetto ai potenziali vizi di illegittimità del procedimento, tale da comportare la perdita di interesse ad agire.

All'udienza odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

 

Diritto

1. Deve preliminarmente essere disattesa l'eccezione sollevata dall'Amministrazione convenuta relativamente alla tardività del ricorso, concernente l'impugnazione della deliberazione della Giunta comunale di Lagnasco n. 33 in data 5 agosto 2005, in quanto tale deliberazione si colloca quale necessario atto di impulso procedimentale rispetto alla successiva fase di approvazione del Piano che si conclude con la deliberazione del Consiglio comunale.

Non poteva, pertanto, essere proposto un ricorso avverso l'atto di avvio della procedura di approvazione della classificazione acustica, in considerazione del fatto che tale atto non ha il carattere della definitività, ma è ancora suscettibile di essere modificato nel corso dell'iter procedimentale e pertanto non può avere una concreta e attuale lesività nei confronti degli interessi dei destinatari.

Ne consegue che il ricorso è ricevibile in merito all'impugnazione della delibera della Giunta comunale e può quindi essere esaminato nel merito dei motivi dedotti.

2. In primo luogo, viene in rilievo il vizio di incompetenza riferito all'organo — la Giunta comunale — che ha emanato la delibera di avvio della procedura e di proposta di Piano di classificazione acustica, il quale, in quanto atto di pianificazione, assimilabile alla pianificazione e programmazione urbanistico territoriale, rientrerebbe invece nella competenza consiliare ai sensi dell'articolo 42 lettera b) del Dlgs n. 267/2000.

Occorre in primo luogo precisare che né la legge statale in materia di inquinamento acustico n. 447 del 1995, né la legge della Regione Piemonte n. 52/2000, offrono alcuna indicazione al riguardo della competenza degli organi in ordine all'adozione e/o all'approvazione del Piano.

È necessario pertanto fare riferimento alle norme generali sulla competenza del Testo unico degli Enti locali, decreto legislativo n. 267/2000, e in particolare alle disposizioni degli articoli 42 e 48, laddove sono fissate in modo tassativo le competenze del Consiglio comunale, mentre vengono lasciate alla competenza residuale della Giunta comunale "tutti gli atti rientranti ai sensi dell'articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al Consiglio comunale e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o del Presidente della Provincia o degli organi di decentramento".

Ora, la pianificazione acustica non può intendersi come attività avente natura di pianificazione urbanistico territoriale in senso stretto, essendo volta a pianificare lo sviluppo del territorio non dal punto di vista urbanistico-edilizio, che pure costituisce un aspetto connesso e correlato, ma sotto un particolare profilo di tutela ambientale e della salute umana, quello della localizzazione delle attività antropiche in relazione alla loro rumorosità.

La pianificazione acustica non può, pertanto, essere assimilata — neanche dal punto di vista procedurale — alla pianificazione urbanistico-territoriale, atteso che non vi sono norme espresse che impongano la rigidità di una sequenza procedimentale nella emanazione degli atti di pianificazione acustica, secondo gli schemi che sono, invece, espressamente previsti per quella urbanistico-territoriale.

Del resto, l'avvio della procedura da parte della Giunta comunale ha il valore di un atto di proposta e di impulso che deve passare al vaglio dell'organo consiliare, il quale ha la potestà di modificare le scelte sottopostegli dalla Giunta, anche alla luce delle osservazioni pervenute dagli interessati, singoli e associati, in modo da comporre un quadro di sintesi il più possibile condiviso, come è nella natura dell'organo che istituzionalmente rappresenta la collettività.

Una fattispecie analoga si rinviene nel caso del programma triennale dei lavori pubblici e dell'aggiornamento annuale, il cui atto di proposta, come è stato riconosciuto dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sezione IV, 14 dicembre 2002, n. 6917), può ben rientrare nelle competenze della Giunta comunale, mentre per l'approvazione definitiva è riconosciuta la competenza dell'organo maggiormente rappresentativo, id est il Consiglio comunale.

È pertanto legittimo il procedimento di approvazione seguito dal Comune di Lagnasco, con l'avvio della procedura e l'approvazione della proposta dello schema di classificazione acustica da parte della Giunta comunale, a cui ha fatto seguito la sua definitiva approvazione da parte del Consiglio.

Il primo motivo di ricorso è, pertanto, infondato.

3. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell'articolo 4 della legge-quadro n. 447/1995 nonché l'articolo 6 della legge regionale del Piemonte n. 52/2000, che con formula pressoché identica, prevedono che nell'attività di pianificazione acustica si debba tenere conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio ovverosia della "vocazione intrinseca e dell'evoluzione storica dello sviluppo del territorio".

Il motivo è inammissibile.

Il principio della "preesistenza" delle destinazioni d'uso del territorio è enunciato, in primo luogo, dall'articolo 4 comma 1 della legge-quadro n. 447/1995, ove si demanda alla legge regionale di definire i criteri per la pianificazione acustica.

La legge regionale del Piemonte n. 52/2000, nel dare attuazione alla legge-quadro statale, detta all'articolo 6 comma 1 i criteri che devono essere seguiti dalla pianificazione acustica:

"La classificazione acustica è effettuata in modo da:

a) ricomprendere l'intero territorio comunale;

b) aggregare le zone acusticamente affini sotto il profilo della destinazione d'uso, al fine di evitare un'eccessiva frammentazione;

c) individuare le aree ove possano svolgersi manifestazioni a carattere temporaneo o mobile, oppure all'aperto;

d) considerare la vocazione intrinseca e l'evoluzione storica dello sviluppo del territorio;

e) attenersi alle linee guida regionali di cui all'articolo 3, comma 3, lettera a);

f) assegnare a ciascuna delle zone individuate i valori di cui all'articolo 2, comma 1, lettere e), f), g) ed h) della legge 447/1995".

Si tratta di direttive dall'ampio significato, che richiedono un'operazione di adattamento e di interpretazione alle fattispecie concrete e la cui attuazione dipende dall'esercizio della discrezionalità amministrativa e quindi dalla valutazione degli interessi pubblici e privati presenti nel procedimento che porta alla approvazione della Pianificazione acustica del territorio, oltre che dalla valutazione della situazione di fatto su cui talora sussistono vedute discordanti in ordine alla "preesistenza di un'attività", come nel caso in discorso.

Nella specie, infatti, l'esercizio della discrezionalità amministrativa ha condotto ad attribuire e a confermare, in sede di approvazione definitiva, la classificazione V (Aree prevalentemente industriali e con scarsità di abitazioni) all'area di proprietà della ricorrente, la quale ritiene tale classe non rispettosa della "preesistente destinazione d'uso del territorio", laddove invece sarebbe andata esente da tale censura la classificazione dell'area nella classe VI, ("Aree esclusivamente industriali", secondo la declaratoria dell'allegato A del Dpcm 14.11.1997, interessate da attività industriali e prive di insediamenti abitativi).

La classificazione adottata, nel caso di specie, costituisce l'esercizio di un potere amministrativo ampiamente discrezionale e quindi insindacabile in sede di legittimità da parte del Giudice amministrativo, se non nei limiti in cui le scelte effettuate dall'amministrazione si presentino come palesemente irrazionali e contraddittorie, circostanza che, nel caso di specie, non si riscontra, essendovi tra l'opzione auspicata dalla ricorrente e quella operata dal Comune lo scarto di una sola classe e differenziandosi, la classe V e la VI, per la presenza, consentita nella classe V, anche di attività artigianali oltre che industriali.

Ne deriva che il motivo di ricorso è inammissibile.

4. Con il terzo motivo di ricorso si deduce che la motivazione, contenuta nella Relazione allegata al piano di zonizzazione acustica, a giustificazione della classe V attribuita all'area della ricorrente, sarebbe contrastante con la destinazione attribuita all'area dal Prgc e quindi, sotto diverso profilo, rispetto al precedente motivo di ricorso, si deduce la violazione delle medesime norme di legge.

Il motivo è inammissibile.

L'Amministrazione ha ritenuto di considerare aree a carattere artigianale e non industriale quelle indicate nel Prgc come "aree produttive e terziarie confermate" e ha manifestato "la volontà da parte del Comune di permettere l'eventuale inserimento di attività artigianali nel contesto territoriale pur conservando una certa tutela dal punto di vista acustico-ambientale".

Invero, si tratta di scelte e intendimenti dell'amministrazione che attengono alle linee di sviluppo del territorio comunale e che non appaiono pertanto censurabili, in quanto afferenti all'area del sindacato di merito delle scelte amministrative, né si riscontra in tale scelta una palese ed evidente irragionevolezza o contraddittorietà, tale da renderla censurabile sotto il profilo dell'eccesso di potere, avendo infatti il Comune attribuito all'area della ricorrente una classificazione (V) che appare compatibile — e pertanto non irrazionale — con la prosecuzione dell'attività in essere.

5. Il quarto motivo di ricorso si articola in due aspetti distinti e correlati.

Con il primo profilo si deduce la illegittimità commessa dal Comune nell'accostare zone acustiche inserite in classi non contigue — avendo classificato l'area della Sacchetto in classe V e l'area limitrofa in classe III — così facendo violando l'articolo 4 alla lettera a) della legge 26 ottobre 1995 n. 447 (e dall'articolo 6 comma 3 della legge regionale del Piemonte n. 52/2000), laddove tale disposizione prevede, tra i criteri che le Regioni devono seguire nel dettare le norme in materia di zonizzazione acustica, il divieto di contatto diretto di aree quando i valori si discostino in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente e, in caso di impossibilità di rispetto di tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d'uso, l'adozione dei piani di risanamento.

Inoltre nel caso di impossibilità di rispettare il divieto di contatto diretto tra aree aventi tale scostamento, il Comune avrebbe dovuto creare le zone-cuscinetto, così come previsto al punto 2.1, Fasi operative, n. 5 delle Linee guida regionali approvate con la deliberazione della Giunta regionale del Piemonte del 6 agosto 2001 n. 85-3802.

Peraltro, la deliberazione impugnata avrebbe disatteso le Linee guida regionali nella parte in cui esse richiedono che, ove non sia possibile rispettare tale divieto né inserire le fasce-cuscinetto, le ragioni vadano adeguatamente evidenziate e giustificate nella Relazione di accompagnamento alla classificazione stessa, laddove invece l'Amministrazione avrebbe espresso una motivazione incongrua e tautologica, atteso che essa fa generico riferimento alla "presenza di aree già urbanizzate."

Con il secondo profilo si deduce la illegittimità delle "Linee Guida regionali per la classificazione acustica del territorio" approvate con la deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2001 n. 85-3802 rispetto all'articolo 4 comma 1 lettera a) della legge n. 447/1995, nell'ipotesi in cui la disposizione di cui al punto 1 delle medesime Linee guida, ove è scritto: "Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d'uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piano di risanamento così come stabilito dagli articoli 6 e 8 della Legge stessa", sia interpretata come una generale facoltà di deroga al divieto di contatto diretto di aree classificate in zone acustiche con valori ammissibili di rumore che si discostano in misura superiore a 5 dBA, e ove dunque l'operato del Comune possa trovare sostegno in tale interpretazione con la quale si riconoscerebbe una generale facoltà di deroga.

A giudizio della ricorrente, la disposizione del punto 1 citato e del successivo punto 2.6 delle Linee guida disciplina ipotesi particolari che devono essere adeguatamente individuate, motivate e disciplinate; ove così non fosse e i citati punti delle Linee guida fossero, invece, intesi come un limite generale al divieto di contatto di classi non contigue, analogamente a quello individuato nel Piano acustico del Comune di Lagnasco, essi dovrebbero essere considerati illegittimi rispetto all'articolo 4 della legge quadro n. 447/1995 e all'articolo 6 della legge regionale n. 52/2000.

5.1 Il motivo, presentato in via subordinata rispetto all'interpretazione di cui si è detto, è fondato.

Deve, in primo luogo, essere riconosciuto l'interesse della ricorrente ad impugnare l'atto con cui sono state approvate le Linee guida (deliberazione della Giunta regionale Piemonte 6 agosto 2001 n. 85-3802), e ad ottenerne l'annullamento giurisdizionale: a tale deliberazione si fa riferimento nelle premesse della deliberazione del C.C. di Lagnasco n. 23 in data 30 settembre 2004, nelle quali, così, si afferma: "Vista la deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2001, n. 85-3802 "Linee guida per la classificazione acustica del territorio"".

Infatti, ove la sentenza di eventuale accoglimento del ricorso proposto dalla Sacchetto Spa si risolvesse in un annullamento in parte qua esclusivamente degli atti di classificazione acustica, il Comune di Lagnasco, una volta eliminati i vizi di illegittimità accertati con la sentenza di accoglimento nei confronti della delibera di approvazione del Piano, dovrebbe rinnovare il procedimento di approvazione della pianificazione, emendandolo dai vizi accertati in sentenza, ma dovrà, in ogni caso, tenere conto della direttiva regionale per quanto concerne la deroga al divieto di accostamento tra classi non contigue ("nei casi in cui si renda necessario ... è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue"), che rende meno ampio il campo di applicazione del divieto e che, a giudizio del ricorrente, è contrastante con la disposizione di legge.

Sussiste quindi l'interesse della ricorrente all'impugnativa delle Linee guida regionali.

5.2 Il primo profilo in cui si articola il quarto motivo di ricorso — illegittimità della pianificazione acustica approvata dal Comune di Lagnasco con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 30.9.2004, per violazione del divieto di accostamento tra classi aventi una differenza maggiore di 5 dBA — è fondato.

La legge statale n. 447 del 1995 prevede all'articolo 4, comma 1 lettera a), nell'ambito dei criteri che devono condurre il legislatore regionale, "il divieto di contatto diretto di aree ... quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente ... Qualora nell'individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d'uso, si prevede l'adozione dei piani di risanamento di cui all'articolo 7".

La legge regionale del Piemonte n. 52 del 2000, segue tale criterio e così dispone: "… è vietato assegnare ad aree contigue limiti di esposizione al rumore che si discostino in misura superiore a cinque decibel … Qualora, nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni d'uso, il Comune adotta apposito piano di risanamento".

Si rileva dalla semplice lettura dei due testi normativi che il divieto di accostamento tra zone territoriali a cui sono state conferite classi acustiche aventi limiti differenziali superiori a quelli previsti dalla legge, pur non essendo assoluto, è derogabile solo in presenza delle condizioni indicate dalla norma stessa: in primo luogo, deve trattarsi di aree già urbanizzate e, in secondo luogo, i limiti devono non poter essere rispettati a causa delle preesistenti destinazioni d'uso di tali aree. È essenziale che vi sia la dimostrazione dell'esistenza di tali condizioni che consentono di derogare al divieto all'interno del provvedimento di pianificazione acustica ed in particolare che di esse sia dato conto nell'iter motivazionale che conduce a ricostruire le ragioni a fondamento delle scelte operate dall'amministrazione.

Come pure deve essere adeguatamente motivato il mancato inserimento delle fasce cuscinetto in caso di deroga al divieto di cui si è detto.

La pianificazione acustica relativa all'area della ricorrente approvata dal Comune di Lagnasco contiene una motivazione inadeguata, posto che essa appare generica ed utilizzabile negli innumerevoli casi in cui il disordinato sviluppo delle attività antropiche sul territorio ha condotto alla progressiva e non controllata urbanizzazione di fasce di territorio contigue con destinazioni difformi tra loro: "gli accostamenti critici ... permangono vista l'impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate" (pag. 10 punto 9 della Relazione); "Vista l'impossibilità di inserire ulteriori fasce cuscinetto a causa della presenza di aree urbanizzate si evidenziano casi di adiacenza di classi non contigue (...) A fronte di tale situazione si rende quindi necessaria la predisposizione di piani di risanamento acustico verificando l'effettiva criticità acustica degli accostamenti evidenziati" (SCHEDA AC2).

Sotto il primo profilo, il motivo è pertanto fondato.

5.3 Anche in relazione alla richiesta di annullamento delle Linee guida nella parte in cui dispongono una generale deroga al divieto di accostamenti di aree aventi valori limite che differiscono in misura superiore a 5 dBA, divieto sancito dalla legge statale e ripreso da quella regionale, si condivide la prospettazione di parte ricorrente in quanto la legge statale (e regionale) prevede la deroga come ipotesi eccezionale, nel solo caso di aree già urbanizzate, deroga a cui deve necessariamente seguire il piano di risanamento a carico del Comune.

Le Linee guida regionali, invece, legano la possibilità della deroga al divieto ad un parametro più ampio, quale è quello della "tutela di preesistenti destinazioni d'uso del territorio" e al punto 2.6 affermano "la zonizzazione acustica tiene conto, solo per le zone non completamente urbanizzate ... del divieto di contatto diretto tra aree, anche di comuni confinanti, aventi livelli assoluti di rumore che si discostano più di 5 dB(A)", dal che si desume che il divieto ha un ambito applicativo molto più ridotto rispetto alla sua formulazione legislativa, sia di fonte statale che regionale.

Analogamente è a dirsi per il punto n. 1 della "Premessa" delle Linee guida, in cui è affermato: "Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d'uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue, con adozione di piani di risanamento così come stabilito dagli articoli 6 e 8 della legge stessa", che introduce una deroga molto più ampia — e di fatto generalizzata — al divieto di accostamento di fasce non contigue.

Le linee guida non sono conformi, pertanto, alle norme di fonte legislativa.

Anche sotto questo secondo profilo il motivo è fondato.

6. Con il quinto motivo di ricorso si censura il fatto che il Comune di Lagnasco, pur avendo derogato al divieto di accostamento di classi non contigue di cui all'articolo 4 comma 1 lettera a) della legge n. 447/1995 e all'articolo 6 comma 3 della legge regionale n. 52/2000, non ha previsto nell'ambito della pianificazione alcuno strumento di risanamento a carico del Comune, nonostante l'adozione di piani di risanamento di iniziativa e con oneri in capo all'ente locale sia previsto espressamente dalle disposizioni di legge, in caso di deroga al divieto (articoli 4 lettera a) e 7 della legge n. 447 del 1995, articoli 6 comma 3 e 13 legge regionale n. 52 del 2000).

L'articolo 7 della legge statale e gli articoli 7 e 13 della legge regionale prevedono espressamente l'adozione dei piani di risanamento da parte dell'ente comunale entro dodici mesi dall'approvazione della pianificazione acustica, nel caso in cui sia impossibile rispettare il divieto di accostamento critico; ciò si fonda sulla logica motivazione per cui essendo il Comune a venire meno al divieto nelle sue scelte di piano, deve poi esso stesso trovare soluzioni, con oneri a proprio carico, che riportino nel tempo i valori di inquinamento acustico sotto i limiti previsti dalla disciplina normativa e compatibili con gli obiettivi di tutela ambientale e della salute umana.

Il motivo è fondato: infatti, nonostante le disposizioni citate non prevedano l'espressa menzione del piano a carico dell'ente locale contestualmente all'approvazione della classificazione acustica, tuttavia, si ritiene che tale fondamentale impegno di "risanamento ambientale", vada esplicitato fin dal momento dell'approvazione del Piano in conformità con un obbligo di chiarezza e di massima informativa nei confronti sia del Consiglio comunale, che è chiamato ad approvare la pianificazione e a valutarne le ricadute in termini finanziari per l'ente locale, sia nei confronti della cittadinanza e di coloro che esercitano attività produttive nell'ambito comunale. Negli atti di pianificazione adottati e approvati dal Comune di Lagnasco non si fa menzione dell'impegno dell'Ente di adottare i Piani di risanamento comunali di cui all'articolo 7 legge n. 447/1995 e articoli 6 comma 3 e 13 legge regionale n. 52 del 2000, al fine di risolvere gli "accostamenti critici", indicazione che invece avrebbe dovuto essere presente in tali atti, pur non dovendo le misure di risanamento essere immediatamente predisposte.

L'unico cenno generico in riferimento all'area in questione si riscontra nella SCHEDA AC2, infra citata, senza che venga indicato il soggetto che deve predisporre e finanziare l'attuazione del piano di risanamento.

7. Con il sesto motivo di ricorso si deduce l'illegittimità del piano di classificazione acustica approvato dal Comune di Lagnasco in relazione agli articoli 4 e 6 della legge 447/1995 e 6 della legge n. 52/2000, con argomentazioni simili a quelle svolte nel motivo n. 2: il Comune avrebbe dovuto tenere presente la situazione di fatto delle aree in questione, situazione che avrebbe dovuto e potuto suggerire una diversa classificazione acustica del territorio, così come era stato "in qualche modo suggerito" nelle osservazioni presentate dalla ricorrente in data 6 novembre 2003.

Il motivo è inammissibile in quanto esso attiene al merito della scelta effettuata dall'amministrazione, alla valutazione dello stato di fatto e alle eventuali scelte alternative non operate dall'amministrazione, per cui questo Giudice non può conoscere di tali censure in cui il profilo della legittimità e il parametro alla stregua del quale essa andrebbe valutata appaiono soltanto genericamente enunciati in rubrica.

Il ricorso, pertanto, deve essere accolto e, per l'effetto, devono essere annullati gli atti impugnati così come precisato nel dispositivo.

In considerazione della novità delle questioni poste si ritiene di compensare tra le parti le spese di giudizio.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte — II Sezione — pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l'effetto:

— annulla i seguenti atti concernenti l'area della società ricorrente:

1. la deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 30 settembre 2004, avente per oggetto: "Classificazione acustica del territorio comunale — legge 447/1995 — Legge regionale 52/2000 — Determinazioni" e il "Piano di classificazione acustica del territorio del Comune di Lagnasco", approvato con la deliberazione di cui sopra e i relativi elaborati;

2. la delibera di adozione della proposta di classificazione acustica, di cui alla delibera della Giunta Comunale n. 33 del 5 agosto 2003, in quanto atto presupposto;

— annulla la deliberazione della Giunta regionale del Piemonte 6 agosto 2001 n. 85-3802 avente per oggetto "Lr n. 52/2000, articolo 3, comma 3, lettera a). Linee guida per la classificazione acustica del territorio", nella parte in cui dispone che: "Nei casi in cui si renda necessario al fine di tutelare preesistenti destinazioni d'uso in aree già urbanizzate, è lasciata la possibilità di adiacenza di zone appartenenti a classi non contigue (...)" (punto 1 ("Premessa") dei "Criteri per la classificazione acustica del territorio").

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino, nella Camera di Consiglio dell'11 maggio 2005, con l'intervento dei Magistrati:

(omissis)

Depositata in Segreteria a sensi di legge il 13 dicembre 2005