Tar Toscana

Sentenza 29 giugno 2015, n. 954

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

 

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

sul ricorso numero di registro generale 1658 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società (omissis) Srl, rappresentata e difesa dagli avv. (omissis);

 

contro

Provincia di Pistoia in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv. (omissis);

 

per l'annullamento

A) con l'atto introduttivo del giudizio:

— dell'autorizzazione integrata ambientale prot. n. 28498 del 08.07.2014, inviata via pec alla (omissis) in data 08.07.2014, dell'ordinanza provinciale n. 788/2014 e relativi allegati e documenti atti ivi richiamati, nonchè della comunicazione di avvio del riesame ex articolo 29-octies Dlgs 152/2006 s.m. del 10.07.2014 comunicata via pec a (omissis) il 10.07.2014;

— di ogni altro atto presupposto e/o conseguente comunque connesso ed in particolare della nota della Provincia del 03.09.2014.

B) con i motivi aggiunti depositati il 9 gennaio 2015:

— dell' ordinanza 1345 del 24.10.2014 prot n 123099, che modifica l' autorizzazione integrata ambientale prot. n.28498 del 08.07.2014;

— di ogni altro atto o documento presupposto e/o conseguente comunque connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Pistoia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2015 il dott. (omissis) e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto

1) La società (omissis) Srl gestisce un impianto di incenerimento con recupero calore sito nel Comune di Montale, oggetto di autorizzazione integrata ambientale rilasciata il 30/10/2007.

Con istanza presentata allo Sportello unico delle attività produttive dei Comuni di Quarrata, Agliana e Montale in data 24/4/2012 la predetta società ha chiesto il rinnovo dell'Aia per l'impianto in questione. L'iter procedimentale si è articolato in quattro riunioni della Conferenza dei servizi appositamente convocata (in data 11/10/2012; 4/3/2013; 29/10/2013; 27/3/2014); quindi, con l'ordinanza n. 788 del 24/6/2014 prot. n. 71239 la Provincia di Pistoia ha dato atto della conclusione del procedimento, disponendo di rilasciare alla società richiedente il rinnovo dell'Aia, con validità di cinque anni a decorrere dal 31/10/2012. A ciò ha provveduto il Suap dei Comuni di Quarrata, Agliana e Montale rilasciando l'autorizzazione richiesta con il provvedimento prot. n. 28498 dell'8/7/2014.

2) In data 10/7/2014 (cioè due giorni dopo il rinnovo dell'Aia) la Provincia di Pistoia ha trasmesso via pec a (omissis) Srl un atto avente ad oggetto: "Dlgs 46/2014 Dlgs 152/2006 e s.m.i. Parte Seconda Titolo III-bis. Impianto di incenerimento di Montale. Comunicazione avvio del riesame dell'Aia", ai sensi dell'articolo 29-octies comma 4 lettera d) del Codice dell'ambiente; in tale atto era specificato che la società destinataria doveva presentare entro e non oltre il 30/11/2014 la relativa documentazione tecnica.

3) Con il ricorso depositato il 23/10/2014 (omissis) Srl ha impugnato:

a) l'autorizzazione integrata ambientale rinnovata con il provvedimento prot. n. 28498 dell'8/7/2014, nella parte in cui non prevede l'indicazione della capacità termica dell'impianto, ma si limita a indicare solo la quantità giornaliera di rifiuti in ingresso, pari a 150 tonnellate;

b) la determinazione della Provincia di Pistoia, comunicata il 10/7/2014, di avviare il riesame dell'Aia appena rinnovata.

Contro i provvedimenti in questione la società ricorrente ha articolato censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio la Provincia di Pistoia, che ha depositato una memoria corredata da documentazione.

4) Nella camera di consiglio del 20 novembre 2014 questa Sezione, con l'ordinanza n. 673, ha accolto l'istanza cautelare presentata dalla società ricorrente, limitata all'avvio del riesame dell'Aia.

5) In data 9/1/2015 (omissis) Srl ha depositato un atto di motivi aggiunti, con cui ha impugnato la sopravvenuta ordinanza n. 1345 del 24/10/2014 prot. n. 123099 con cui la Provincia di Pistoia ha modificato l'Aia appena rinnovata sostituendo la seconda alinea del capitolo 2 dell'Allegato 2 "Allegato Tecnico Prescrizioni" che recita: "Il quantitativo massimo di rifiuto smaltibile nell'impianto non può superare le 150 t/giorno" con la seguente: "Lo smaltimento dei rifiuti nell'impianto potrà avvenire fino al raggiungimento del carico termico per singola linea di incenerimento (linea 1= MW/h 13, linea 2 MW/h 5, linea 3 MW/h 10) fermo restando che il quantitativo massimo di rifiuto smaltibile nell'impianto non può superare le 150 t/giorno"; con l'ulteriore precisazione "che la possibilità di smaltire quantitativi di rifiuti superiori alle 150 t/giorno determina la modifica sostanziale dell'Aia con la necessità di espletare preventivamente la procedura di Via su istanza del gestore".

6) Le parti hanno successivamente depositato memorie e repliche in vista dell'udienza del 14 maggio 2015, in cui la causa è passata in decisione.

 

Diritto

1) La prima questione introdotta con l'originario ricorso riguarda il mancato riferimento nell'Aia al carico termico nominale dell'impianto; in sostanza la società ricorrente censura il fatto che l'autorizzazione consente l'incenerimento dei rifiuti fino al massimo del carico termico previsto, ma nei limiti del quantitativo di rifiuti smaltibili giornalmente, pari a 150 tonnellate. In realtà la prima censura deduce addirittura l'illegittimità dell'Aia perché non contiene la puntuale indicazione della capacità nominale e del carico termico nominale dell'impianto, ma solo della quantità di rifiuti di cui è giornalmente autorizzato lo smaltimento, in violazione dell'articolo 4 comma 3 del Dlgs n. 133/2005 (applicabile alla procedura in esame ex articolo 29 comma 1 del Dlgs n. 46/2014), sostanzialmente confermato dall'articolo 237-sexies del Codice dell'ambiente, introdotto dall'articolo 15 comma 1 del citato Dlgs n. 46/2014.

Le definizioni di "capacità nominale" e "carico termico nominale" sono contenute nell'articolo 237-ter del Codice dell'ambiente, anch'esso introdotto dall'articolo 15 comma 1 del Dlgs n. 46/2014.

La società ricorrente vorrebbe, in sostanza, poter raggiungere il carico termico consentito superando il limite delle 150 t/giorno in caso di utilizzo di rifiuti a basso potere calorifico.

La Provincia di Pistoia ha ripetutamente negato tale possibilità sostenendo che un aumento dei quantitativi di rifiuti smaltiti nell'impianto rispetto al quantitativo autorizzato comporta una modifica del procedimento di Via già espletato. Tale posizione è contestata dalla ricorrente che cita a sostegno delle proprie tesi l'articolo 17-bis della Lr n. 25/1998 e l'articolo 35 comma 2 del Dl 12 settembre 2014 n. 133; la predetta società sostiene comunque che il superamento del limite quantitativo di cui sopra non incide sul procedimento di Via perché la capacità termica dell'impianto è un elemento caratterizzante la progettazione dell'impianto stesso, già autorizzato e la sua saturazione non incide sulle caratteristiche del progetto, sulle dimensioni dell'impianto, né ha incidenze ambientali, configurando tutt'al più una modifica non sostanziale che non comporta necessità di Via.

2) Alle censure formulate sul punto nel ricorso la Provincia di Pistoia ha opposto, in sintesi:

— che prima della notifica del ricorso è stata adottata l'ordinanza dirigenziale n. 1345 del 24/10/2014 con cui l'Aia è stata modificata inserendo (punto 1) l'indicazione del carico termico raggiungibile per singola linea di incenerimento, fermo restando il quantitativo massimo di rifiuto smaltibile, rimasto inalterato in 150 t/giorno; con l'espressa precisazione che "la possibilità di smaltire quantitativi di rifiuti superiori alle 150 t/giorno determina la modifica sostanziale dell'Aia con la necessità di espletare preventivamente la procedura di Via su istanza del gestore";

— che in effetti la modifica richiesta dalla ricorrente ha natura sostanziale e impone di attivare una nuova procedura di Via, come confermato dalla giurisprudenza in materia (Tar Bologna, sez. II, 27 ottobre 2010 n. 8012);

— che in tal senso si è espresso anche il Ministero dell'ambiente con il parere in data 27/10/2014, reso a riscontro di una specifica richiesta della medesima Provincia di Pistoia;

— che nelle more del giudizio il Dl n. 133/2014 (richiamato dalla ricorrente a sostegno delle sue tesi) è stato convertito, con modificazioni, con la legge 11 novembre 2014 n. 164 e che l'articolo 35 oggi prevede al comma 3, a conferma delle tesi provinciali: "Tutti gli impianti di recupero energetico da rifiuti sia esistenti sia da realizzare sono autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall'articolo 237-sexies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, qualora sia stata valutata positivamente la compatibilità ambientale dell'impianto in tale assetto operativo, incluso il rispetto delle disposizioni sullo stato della qualità dell'aria di cui al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le autorità competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali degli impianti esistenti, qualora la valutazione di impatto ambientale sia stata autorizzata a saturazione del carico termico, tenendo in considerazione lo stato della qualità dell'aria come previsto dal citato decreto legislativo n. 155 del 2010".

3) Con i motivi aggiunti depositati il 9/1/2015 la società ricorrente ha impugnato l'ordinanza dirigenziale n. 1345 del 24/10/2014, con specifico riferimento alla condizione apposta (che impone di espletare una nuova procedura di Via) per consentire lo smaltimento di quantitativi di rifiuti superiori alle 150 t/giorno. La predetta società evidenzia in proposito:

— il carico termico costituisce il perno dell'intero sistema e la sua saturazione è incentivata dal legislatore per i benefici che ciò comporta; ne consegue che la quantità dei rifiuti in ingresso costituisce una variabile che deve adattarsi alla capacità termica dell'impianto; dunque è contraddittorio il provvedimento della Provincia che, autorizzando la saturazione del carico termico, limita però la quantità dei rifiuti in ingresso;

— tutta la normativa di riferimento (precedente e successiva al Dlgs n. 46/2014) individua come elemento essenziale il carico termico, cioè la capacità calorifica dell'impianto e non la quantità limite giornaliera di rifiuti trattabili;

— nell'ordinanza n. 1345/2014 la modifica della quantità di rifiuti in ingresso è qualificata come modifica sostanziale dell'Aia, mentre in precedenti atti (nota del 3/9/2014) la Provincia di Pistoia parla di modifica non sostanziale; ciò evidenzia la contraddittorietà delle posizioni dell'Amministrazione; tale modifica in realtà non costituisce modifica sostanziale, ma in ogni caso non ogni modifica sostanziale comporta la necessità di Via;

— prima del Dlgs n. 46/2014 la definizione di modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto era dettata dall'articolo 5 lettera l-bis del Codice dell'ambiente e riguardava "la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto, dell'opera o dell'infrastruttura o del progetto che, secondo l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente"; dopo le modifiche apportate dal Dlgs n. 46/2014 dispone ora in tema di inceneritori l'articolo 237-ter del medesimo Codice, che alla lettera f) definisce sostanziale "una modifica delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento di un'installazione o di un impianto di combustione, di un impianto di incenerimento dei rifiuti o di un impianto di coincenerimento dei rifiuti che potrebbe avere effetti negativi e significativi per la salute umana e per l'ambiente"; la modifica dei quantitativi di rifiuti in ingresso non è riconducibile al concetto di cui sopra in quanto non aumenta la potenzialità dell'impianto e non ne modifica le caratteristiche, non muta le condizioni di progetto e non produce effetti negativi significativi sull'ambiente e sulla salute;

— a quest'ultimo riguardo l'ordinanza n. 1345/2014 ricollega l'aumento della quantità di rifiuti in ingresso all'aumento dei volumi di fumi prodotti ed emessi in atmosfera, ma tale conseguenza è smentita dalla consulenza di parte prodotta in giudizio (che evidenzia come la saturazione del carico termico permette una combustione costante e non determina variazioni significative per quanto riguarda le emissioni inquinanti);

— l'ordinanza impugnata è anche contraddittoria perché fa riferimento all'articolo 20 del Codice dell'ambiente, che riguarda la procedura (non di Via, ma), di verifica di assoggettabilità alla valutazione d'impatto ambientale;

— non giovano alle tesi della Provincia né il parere del Ministero dell'ambiente del 7/10/2014 (non vincolante, né tranchant), né il richiamo all'articolo 35 del Dl n. 133/2014 (come modificato in sede di conversione) che, pur non applicabile ratione temporis al caso in esame, fa riferimento alla compatibilità ambientale con riferimento al solo carico termico, senza prospettare alcuna necessità di Via in caso di modifica della quantità dei rifiuti in ingresso.

4) Nella sua replica la Provincia di Pistoia sottolinea: che la procedura di Via è finalizzata a valutare tutti gli effetti di un impianto sull'ambiente circostante, in relazione agli impatti che derivano dal suo funzionamento; che per gli impianti che recuperano rifiuti non pericolosi l'aumento della quantità di rifiuti trattati configura una modifica sostanziale che necessita di Via, in linea con la definizione che ne dà l'articolo 237-ter lettera f) del Codice dell'ambiente; che, per quanto riguarda il caso specifico, l'aumento del quantitativo incenerito determina un aumento del "flusso di massa", cioè degli inquinanti emessi in atmosfera il cui impatto sull'ambiente e sulla popolazione deve essere valutato attraverso l'apposito procedimento; che la Provincia si è uniformata alle prescrizioni dettate dal Dl n. 133/2014 che all'articolo 35 comma 2 imponevano: "Tutti gli impianti, sia esistenti che da realizzare, devono essere autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall'articolo 15 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46. Entro 60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto, per gli impianti esistenti, le Autorità competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali".

5) Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio può ora trarre le sue conclusioni.

La modifica delle prescrizioni relative all'autorizzazione integrata ambientale di cui si controverte, disposta dalla Provincia di Pistoia con l'ordinanza n. 1345 del 24/10/2014 (impugnata con i motivi aggiunti) supera la prima censura formulata con il ricorso originario, ma non soddisfa la pretesa sostanziale fatta valere in giudizio dalla società ricorrente, che punta ad utilizzare l'impianto a saturazione del carico termico, senza il vincolo imposto dal quantitativo massimo di rifiuti smaltibili giornalmente, nella misura di 150 tonnellate (limite, anzi, ribadito con l'ordinanza citata, che ne subordina il superamento al positivo espletamento di una procedura di Via).

Ad avviso del Collegio la soluzione della controversia va rinvenuta nella disciplina che ha indotto la Provincia di Pistoia ad adottare l'ordinanza n. 1345 del 24/10/2014, costituita dall'articolo 35 comma 2 del Dl n. 133/2014, testualmente citato al punto precedente. La norma, pubblicata nella G.U. del 12 settembre 2014, fissava alle autorità competenti un termine di 60 giorni per adeguare le autorizzazioni integrate ambientali relative ad impianti esistenti al principio secondo cui "Tutti gli impianti… devono essere autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall'articolo 15 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46".

Il testo normativo conforta le tesi della società ricorrente. La norma non si limita a ribadire la necessità di indicare, nelle autorizzazioni rilasciate per gli impianti di smaltimento dei rifiuti urbani e speciali, il carico termico nominale (com'era già previsto dall'articolo 4 comma 3 del Dlgs n. 133/2005, abrogato dal Dlgs n. 46/2014 a decorrere dall'1 gennaio 2016), ma prescrive che le autorizzazioni consentano agli impianti (sia esistenti che da realizzare) di operare "a saturazione del carico termico"; si tratta di una scelta precisa del legislatore in favore di una modalità operativa da ritenersi ottimale. In altre parole: se un dato impianto, a conclusione del prescritto iter procedimentale, è stato autorizzato all'esercizio in relazione a un determinato carico termico, tale autorizzazione consente di per sé l'operatività dell'impianto a saturazione del carico in questione; e se quest'ultimo dato è l'unico limite richiamato dalla norma, si deve intendere che esso può essere raggiunto indipendentemente dalla variabile costituita dalla tipologia dei rifiuti trattati giornalmente e dunque dalla quantità degli stessi. In relazione a quanto sopra è contraddittoria e contrastante con la previsione di legge la pretesa dell'Amministrazione di consentire, tramite l'Aia, l'utilizzazione dell'impianto a saturazione del carico termico previsto, subordinandola però al non superamento di un dato limite quantitativo dei rifiuti smaltibili e condizionando ad una nuova procedura di Via il superamento di tale limite. In tal senso le censure formulate nel ricorso e, più puntualmente, nei motivi aggiunti meritano accoglimento, senza che le modifiche apportate all'articolo 35 comma 2 del Dl n. 133/2014 dalla legge di conversione n. 164/2014 possano essere richiamate a sostegno delle tesi avversarie. Premesso che l'ordinanza n. 1345 del 24/10/2014 è precedente alle modifiche di cui sopra, si osserva che queste ultime non introducono comunque elementi di sostanziale novità nel quadro normativo delineato dal decreto legge. Il nuovo testo del citato articolo 35 prevede infatti al comma 3: "Tutti gli impianti di recupero energetico da rifiuti sia esistenti sia da realizzare sono autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall'articolo 237-sexies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, qualora sia stata valutata positivamente la compatibilità ambientale dell'impianto in tale assetto operativo, incluso il rispetto delle disposizioni sullo stato della qualità dell'aria di cui al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le autorità competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali degli impianti esistenti, qualora la valutazione di impatto ambientale sia stata autorizzata a saturazione del carico termico, tenendo in considerazione lo stato della qualità dell'aria come previsto dal citato decreto legislativo n. 155 del 2010".

Non si può far dire alla norma qualcosa di diverso da ciò che essa afferma; l'autorizzazione ad operare "a saturazione del carico termico" è subordinata alla circostanza che "sia stata valutata positivamente la compatibilità ambientale dell'impianto in tale assetto operativo"; l'assetto operativo in questione è quello "a saturazione del carico termico" e una volta che l'impianto sia stato assoggettato in tali condizioni, con esito positivo, a Via non sussistono ostacoli a che venga utilizzato in quella modalità operativa, restando indifferente il quantitativo dei rifiuti trattati giornalmente per raggiungere il livello di saturazione del carico termico, unico dato a cui la norma fa riferimento e dunque unico dato significativo ai fini che qui interessano.

6) In relazione a quanto sopra si deve concludere per la fondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti per quanto riguarda l'impugnazione dell'Aia rinnovata con il provvedimento prot. n. 28498 dell'8/7/2014 e poi modificata/integrata per effetto dell'ordinanza dirigenziale n. 1345 del 24/10/2014, nella parte in cui consente all'impianto di operare a saturazione del carico termico nel limite di un quantitativo giornaliero di rifiuti non superiore alle 150 tonnellate e impone lo svolgimento di una nuova procedura di Via per consentire lo smaltimento di un quantitativo giornaliero di rifiuti superiore al limite predetto.

7) Il ricorso originario va accolto anche per la restante parte, relativa all'impugnazione della determinazione della Provincia di Pistoia, comunicata il 10/7/2014, di avviare il riesame dell'Aia appena rinnovata. Tale provvedimento è stato assunto ritenendo sussistenti le condizioni di cui all'articolo 29-octies comma 4 lettera d) del Codice dell'ambiente, che in tema di rinnovo e riesame dell'Aia prevede: "Il riesame è inoltre disposto, sull'intera installazione o su parti di essa, dall'autorità competente, anche su proposta delle amministrazioni competenti in materia ambientale, comunque quando:

……

d) sviluppi delle norme di qualità ambientali o nuove disposizioni legislative comunitarie, nazionali o regionali lo esigono; ".

Nel provvedimento impugnato si fa riferimento all'entrata in vigore del Dlgs 4 marzo 2014 n. 46 con cui "sono state introdotte sostanziali modifiche al Dlgs 152/2006 e s.m.i. ed in particolare alla parte II (Vas – Via — Aia) e parte IV (gestione rifiuti) Titolo III-bis "Incenerimento e coincenerimento dei rifiuti" "; e si evidenzia altresì che "con l'articolo 34 del Dlgs 46/2014 viene abrogato il Dlgs 133/2005 a decorrere dal 1º gennaio 2016".

Come già rilevato dal Tar nell'ordinanza cautelare n. 673/2014, la determinazione impugnata risulta viziata da una motivazione insufficiente che, limitandosi ad un generico richiamo alle modifiche del Codice dell'ambiente introdotte dal Dlgs n. 46/2014, non specifica le ragioni per cui si dovrebbe nuovamente porre mano, attraverso una procedura di riesame, ad un'autorizzazione integrata ambientale il cui rinnovo è intervenuto appena due giorni prima; senza che peraltro venga specificato quale sia la documentazione tecnica, di cui al comma 5 del citato articolo 29-octies, che la società ricorrente avrebbe dovuto presentare ad integrazione di quella già depositata presso l'Amministrazione nell'ambito del procedimento recentemente concluso.

Risultano dunque fondate le censure formulate in proposito da (omissis).

8) In relazione a quanto sopra vanno integralmente accolti il ricorso originario e i motivi aggiunti presentati dalla società ricorrente; i provvedimenti impugnati vanno conseguentemente annullati.

La novità delle questioni affrontate e la variabilità del quadro normativo di riferimento giustificano la compensazione tra le parti delle spese di causa.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e i motivi aggiunti successivamente proposti e conseguentemente annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:

(omissis)

 

Depositata in Segreteria il 29 giugno 2015