Tar Sicilia

Sentenza 7 maggio 2005, n. 724

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sede di Palermo, Sezione Seconda, ha pronunciato la seguente

 

Sentenza

sui ricorsi riuniti n. 2289/2004 R.G., n. 2992/2004 e n. 4917/2004:

il ricorso n. 2289/2004 proposto da (...), (...), (...) ed (...), quest'ultimo nella qualità di consigliere del Comune di Palermo e di presidente dell'associazione politica "Primavera siciliana", rappresentati e difesi dagli avv.ti Nadia Spallitta ed Alessandro Scrima, ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Palermo, via XX Settembre n. 58; e il ricorso n. 2992/2004 R.G., proposto dall'associazione "Legambiente", Comitato regionale siciliano, in persona del presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Nadia Spallitta e Nicola Giudice, presso lo studio del primo in Palermo via XX settembre n. 58, elettivamente domiciliato;

 

contro

l'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, in persona dell'Assessore pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege;

— il Commissario ad acta presso il Comune di Palermo, ing. Alessandro scaffidi Abate, non costituitosi in giudizio,

 

E nei confronti

— della Iacev Srl, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Giovanni Pitruzzella e Massimiliano Mangano, presso il cui studio in Palermo, via N. Morello n. 40, è elettivamente domiciliato;

— del Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli dagli avv.ti Anna Maria Impinna e Benedetto Raimondo, ed elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura comunale in piazza Marina n. 39;

 

Per l'annullamento (previa sospensione):

1) del D.a. n. 223/Dru del 17.5.2002, con cui è stato nominato il Commissario ad acta per provvedere, in via sostitutiva, all'approvazione del programma costruttivo relativo alla realizzazione di n. 150 alloggi popolari in area di verde agricolo in Palermo, località "Rocca";

2) del D.a. n. 246 del 27.2.2003, con cui è stata prorogata detta nomina;

3) della proposta di deliberazione n. 9 del 7.3.2003, trasmessa dal Commissario ad acta al Consiglio comunale;

4) della deliberazione commissariale n. 108 del 23.4.2003 di approvazione del programma costruttivo di cui sopra;

5) della nota n. 4764 del 30.1.2004, con cui l'Assessorato regionale del territorio ed ambiente ha dato atto che sul programma costruttivo si era formato il silenzio assenso;

6) di ogni altro atto connesso, conseguente e presupposto;

— il ricorso n. 4917/2004 proposto dalla Iacev Srl, in persona del legale rappresentato pro-tempore, come sopra rappresentato e difeso ed elettivamente domiciliato,

contro

— il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro-tempore, come sopra rappresentato e difeso ed elettivamente domiciliato;

— il Consiglio comunale di Palermo, in persona del presidente pro-tempore, non costituitosi in giudizio

e nei confronti

— di (...), come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;

— degli intervenienti (...) ed (...), come sopra rappresentati, difesi e domiciliati,

Per l'annullamento (previa sospensione)

1) della deliberazione del Consiglio comunale n. 398 del 6.10.2004 di rettifica della precedente delibera di annullamento della delibera commissariale n. 108 del 23.4.2003;

2) di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

 

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Visto l'atto di intervento nel ricorso n. 4917/2004;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti delle cause;

Relatore il Consigliere Filippo Giamportone;

Uditi alla pubblica udienza del 23 marzo 2005 i difensori delle parti, come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

 

Fatto

Con ricorso n. 2289/2004, notificato il 27 marzo 2004 e depositato l'8 del mese successivo, il sig. (...) e consorti, in epigrafe elencati, hanno impugnato i provvedimenti nella stessa epigrafe elencati, concernenti l'approvazione del programma costruttivo redatto dalla società Iacev ai sensi della Lr n. 22/1996 per la realizzazione di n. 150 alloggi popolari in area di verde agricolo in Palermo, località "Rocca".

Il ricorso è stato affidato alle seguenti censure:

1) Violazione della legge costituzionale 18.10.2001 n. 3 e dei principi generali dell'ordinamento.

Il controllo sostitutivo è divenuto incompatibile nel nuovo assetto costituzionale dei rapporti tra gli Enti territoriali;

2) Violazione della Lr n. 71/1978.

I decreti di proroga della nomina del Commissario ad acta presso il Comune di Palermo intervengono dopo la prevista scadenza trimestrale;

3) Carenza assoluta di potere e difetto di competenza. Violazione della Lr n. 10/2000.

La competenza per la nomina dei commissari ad acta spetta ai dirigenti e non agli Assessori regionali;

4) Eccesso di potere per sviamento.

Al Commissario ad acta non è stato conferito alcun potere per l'adozione di un programma costruttivo da realizzarsi in località diversa da quella iniziale (Riserva Reale);

5) Violazione della Lr n. 22/1996 e del Prg approvato con Dru n. 124/2002.

Il Nuovo Prg ha previsto delle aree da destinare ad edilizia sovvenzionata;

6) Difetto di istruttoria e di motivazione.

Il progetto è stato approvato in carenza di adeguata istruttoria ed in presenza di notevoli e numerose inadempienze progettuali;

7) Violazione degli articoli 8 e ss. ella Lr 10/1991 e dell'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento.

Il procedimento è incompleto ed inesatto, non contenendo la specifica individuazione del piano particellare di esproprio;

8) Violazione della Lr 22/1996. Eccesso di potere e carenza di potere.

Non è sussistente l'inadempimento del consiglio comunale, giustificativo dell'intervento sostitutivo regionale, in quanto il progetto presentato non era completo;

9) Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e difetto di motivazione.

Oltre a disattendere i termini entro cui esercitare il potere sostitutivo, il Commissario ad acta, operando come organo del Comune, ha disatteso gli atti di indirizzo, pareri e provvedimenti amministrativi del Comune medesimo, senza una valida motivazione.

Con altro ricorso n. 2992/2002, notificato l'11 maggio 2004 e depositato il 17 successivo, l'associazione "Legambiente", Comitato regionale siciliano, ha impugnato i medesimi provvedimenti di cui al primo ricorso, deducendo, le medesime censure prospettate con il primo ricorso nonché il seguente ulteriore motivo:

— Violazione del Dlgs 20.10.1999 n. 490 e del Dpr 127/1996.

Il progetto, in relazione al contesto di inserimento, avrebbe dovuto essere approvato anche dalla competente Soprintendenza ai Beni culturali ed essere soggetto a preventiva valutazione di impatto ambientale.

In conclusione, i ricorrenti per entrambi i ricorsi di cui sopra hanno chiesto, previa sospensione, l'annullamento dei provvedimenti impugnati, col favore delle spese.

In ordine agli stessi ricorsi si è costituito in giudizio il Comune intimato, il quale con memorie depositate nei termini ha chiesto adesivamente l'accoglimento dei ricorsi medesimi, vinte le spese.

Per l'intimato Assessorato regionale si è parimenti costituita in giudizio l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, la quale però non ha depositato scritti difensivi.

Si è pure costituita in giudizio la società Iacev controinteressata intimata, la quale con memorie, ha chiesto il rigetto dei due ricorsi, con vittoria delle spese.

Preliminarmente, però, ha eccepito l'inammissibilità, l'irricevibilità e l'improcedibilità del primo ricorso e l'inammissibilità e l'irricevibilità del secondo ricorso.

In ordine ai due ricorsi di cui sopra con ordinanze -rispettivamente— nn. 1340 e 1338 del 31 maggio 2004 le domande incidentali di sospensione dell'efficacia dei provvedimenti impugnati sono state respinte; viceversa, sono state accolte le successive riproposte domande cautelari con ordinanza nn. 1934 e 1935 dell'8 ottobre 2004.

Con ulteriore ricorso n. 4917/2004, notificato il 5 novembre 2004 e depositato il 9 successivo la società Iacev ha segnatamente impugnato la deliberazione del Consiglio comunale n. 398 del 6.10.2004 di rettifica della delibera consiliare n. 12/2004 di annullamento della predetta delibera commissariale n. 108/2003 approvativa del programma costruttivo in argomento, per i seguenti motivi di censura:

1) Eccesso di potere per violazione dei principi generali in materia di rettifica e per sviamento della causa tipica: Violazione e falsa applicazione della Lr n. 28/1991.

L'atto impugnato costituisce un nuovo annullamento della delibera commissariale n. 108/2004 e non una rettifica della precedente delibera n. 12/2004;

2) Violazione e falsa applicazione della Lr n. 28/1991 sotto ulteriore profilo. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 25 della Lr n. 22/1996. Carenza assoluta di potere.

Essendosi concluso il procedimento di approvazione del programma costruttivo, rientrante tra gli strumenti urbanistici generali ed attuativi, il consiglio comunale non può procedere ad alcun annullamento, la cui competenza spetta soltanto alla Regione;

3) Violazione dei principi generali in materia di atti di secondo grado e dell'articolo 8 della legge n. 241 del 1990, come recepita in Sicilia.

Non solo il Comune non ha ritenuto necessaria la preventiva comunicazione dell'avvio del procedimento, ma non sussisteva più alcun interesse pubblico al nuovo annullamento della delibera commissariale, stante che la società ricorrente era divenuta proprietaria delle aree interessate al programma costruttivo;

4) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 4 della Lr 21.8.1984 n. 66.

Il Consiglio comunale non avrebbe potuto revocare il provvedimento sostitutivo adottato dal Commissario ad acta;

5) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 4 della Lr 21.8.1984 n. 66 sotto ulteriore profilo.

Gli atti concernenti gli interventi commissariali possono essere impugnati in sede giurisdizionale, ma non annullati;

6) Violazione e falsa applicazione della legge cost. n. 3/2001 e dell'articolo 14 dello Statuto della Regione siciliana.

La modifica operata dalla legge calendata non opera nella Regione siciliana;

7) Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti.

Il programma costruttivo approvato non è diverso da quello originariamente predisposto, in quanto le variazioni apportate sono limitate ad un miglioramento dell'organizzazione urbanistica dell'intervento;

8) Violazione e falsa applicazione del decreto n. 223/Dru del 17.5.2002 dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente.

Il Consiglio comunale non si è pronunciato sulla proposta commissariale entro 45 giorni dalla sua trasmissione, per cui la delibera commissariale è stata assunta in modo legittimo;

9) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 15 della Lr n. 25 del 24.7.1997 in combinato disposto con l'articolo 2 della Lr n. 86 del 6.5.1981 come sostituito dall'articolo 25 della Lr n. 22 del 6.4.1996. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 3 della legge n. 241/1990 come recepita in Sicilia dalla Lr n. 10/1991. Eccesso di potere per insufficienza ed inadeguatezza della motivazione.

La normativa vigente non inibisce la realizzazione del programma costruttivo su verde agricolo, in assenza di aree disponibili nei piani Peep;

10) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 15 della Lr n. 25 del 24.7.1997 in combinato disposto con l'articolo 2 della Lr n. 86 del 6.5.1981 come sostituito dall'articolo 25 della Lr n. 22 del 6.4.1996 sotto ulteriore profilo. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 3 della legge n. 241/1990 come recepita in Sicilia dalla Lr n. 10/1991. Eccesso di potere per insufficienza ed inadeguatezza della motivazione.

Le deliberazioni consiliari nn. 187/96, 232/97 e 225/99, in quanto limitative del diritto di accesso alla proprietà di un alloggio, sono illegittime;

11) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 2 della Lr n. 86 del 6.5.1981 come sostituito dall'articolo 25 della Lr n. 22 del 6.4.1996 sotto ulteriore profilo. Violazione dell'articolo 9, punto 6), della legge n. 457/1978 come richiamato dalla lettera dell'Assessorato regionale dei lavori pubblici n. 5405 del 10.10.2001. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento di potere.

Il Comune non poteva comunque sospendere l'esame del programma costruttivo presentato, in assenza del piano di settore, dovendo procedere alla individuazione dell'area per consentire la realizzazione dell'intervento edilizio;

12) Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Violazione dell'articolo 3 della Lr n. 241 del 1990, come recepita in Sicilia dalla Lr n. 10/1991.

L'area interessata al programma costruttivo non presenta alcun pregio sotto il profilo botanico-floreale. Inoltre, i rilievi formulati (sulla viabilità, sulla crescita disarmonica, sui distacchi) sono inconsistenti;

13) Violazione e falsa applicazione della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti.

La delibera commissariale di approvazione si è perfezionata successivamente alla fase di partecipazione procedimentale.

In definitiva, la società ricorrente ha chiesto, previa sospensione, l'annullamento del provvedimento impugnato, con vittoria delle spese.

Per resistere all'impugnativa si è costituito in giudizio il Comune intimato, il quale con memorie nei termini, ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.

Non si è invece costituito in giudizio il Consiglio comunale di Palermo.

Si è invece costituito in giudizio il controinteressato intimato, unitamente ad altri due soggetti, i quali, eccependo preliminarmente l'inammissibilità e l'irricevibilità del ricorso, ne hanno chiesto comunque il rigetto, col favore delle spese.

Con ordinanza n. 2136 del 2 dicembre 2004 la domanda incidentale di sospensione dell'efficacia dei provvedimenti impugnati è stata respinta.

In prossimità dell'udienza pubblica, in ordine ai tre ricorsi di cui sopra, i rispettivi ricorrenti, con memorie, hanno ulteriormente illustrato i profili di censura dedotti con gli atti introduttivi dei giudizi.

Con gli stessi mezzi processuali i ricorrenti dei primi due ricorsi hanno anche dedotto nuovi motivi di censura.

Alla pubblica udienza del 23 marzo 2005 i ricorsi, chiamati congiuntamente e discussi dai difensori delle parti, sono stati posti in decisione.

 

Diritto

Preliminarmente, i tre ricorsi, stante l'evidente connessione soggettiva ed oggettiva, vanno riuniti per essere decisi con unica pronuncia.

Passando all'esame del primo ricorso (n. 2289/2004), va in via preliminare dato atto della rituale rinuncia al ricorso di uno dei ricorrenti, sig. (...).

Ancora in via preliminare, vanno esaminate e disattese le eccezioni di inammissibilità, irricevibilità ed improcedibilità del ricorso, sollevate dalla società controinteressata intimata.

Quanto alla prima eccezione, sotto un primo profilo si assume che i ricorrenti non sono titolari di una posizione giuridica legittimante, dal momento che tutte le aree su cui è stato localizzato il programma costruttivo sono state acquistate dalla resistente società Iacev.

Al riguardo, è sufficiente rilevare che il programma costruttivo presentato dalla predetta società è stato adottato dal Commissario ad acta con l'impugnata delibera n. 108 del 23.4.2003, ed a tale data la menzionata società non aveva sicuramente la totale disponibilità dell'area di impianto, stante che, a tacere per il momento della appartenenza di altre aree agli altri ricorrenti, la disponibilità dell'area di proprietà del sig. (...) è stata acquisita il 20.4.2004.

Peraltro, non può non sottacersi che i ricorrenti sono anche proprietari di altre aree limitrofe (su cui insistono manufatti presso i quali risiedono) a quelle oggetto del programma costruttivo, la cui approvazione costituisce presupposto preliminare e necessario per il rilascio della concessione edilizia. Ne discende la posizione differenziata dei ricorrenti e quindi la loro legittimazione al ricorso avverso l'impugnato provvedimento presupposto, ritenuto illegittimo.

Sotto un secondo profilo si sostiene che le censure sono dedotte nei confronti della delibera commissariale in via derivata, essendo essenzialmente dirette avverso gli atti presupposti, e cioè avverso il decreto regionale di nomina del Commissario ad acta. Conseguentemente, poiché il Comune di Palermo ha impugnato tale decreto con ricorso straordinario, in ossequio al principio dell'alternatività, il ricorso giurisdizionale in esame sarebbe inammissibile.

Sul punto appare agevole rilevare che l'invocato principio opera nei riguardi della stessa parte ricorrente, e non quando, come nella fattispecie, il ricorso giurisdizionale, avverso lo stesso provvedimento, viene proposto da soggetto diverso da quello che ha avanzato il ricorso straordinario.

In ordine all'eccezione di irricevibilità del ricorso, si assume che la delibera commissariale di adozione del programma costruttivo è stata impugnata oltre il termine di sessanta giorni decorrente dall'ultimo giorno di pubblicazione della stessa all'albo pretorio.

Va, in proposito, evidenziato che è ormai orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa che nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici, caratterizzato dalla fase di adozione e da quello della approvazione, le stesse fasi si pongono su un piano di distinta autonomia, in cui l'atto di adozione può essere oggetto di immediata impugnazione qualora immediatamente lesivo nello stesso modo ed alle stesse condizioni del piano approvato (CdS, A.P., 7 febbraio 1983 n. 1). A sua volta, l'approvazione del piano dà vita ad un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano adottato, per cui configurandosi l'atto di adozione e quello di approvazione come due provvedimenti ben distinti, essi possono essere impugnati autonomamente e distintamente, senza che la mancata impugnazione del primo comporti preclusione o decadenza del diritto di ricorso contro il piano approvato o che la mancata impugnazione del secondo comporti automaticamente il venir meno dell'interesse al ricorso già eventualmente presentato contro il primo (CdS, Sezione IV, 14 settembre 2004 n. 6055, 6 maggio 2003 n. 2386 e 15 marzo 1986 n. 170; Sezione II, 21.1.1998 n. 2907).

Quanto poi, all'eccezione di improcedibilità del ricorso, si afferma che comunque le aree oggetto dell'intervento edilizio, nelle more, sono divenute tutte di proprietà della società resistente, per cui l'intervento risulta conforme a quanto previsto dalle deliberazioni consiliari nn. 187/96, 232/97 e 225/99, che consentono, sebbene in via eccezionale, gli interventi in verde agricolo ove le aree siano integralmente in proprietà delle cooperative.

In proposito, va rilevato, a parte la circostanza che nelle diverse elaborazioni del programma costruttivo "de quo" la relativa area viene identificata con numeri di particelle e fogli di mappa non sempre coincidenti, si rileva, da ultimo, che dalla comunicazione di inizio di attività tra le particelle interessate all'intervento vengono indicate anche quelle contraddistinte con i numeri 358 e 486 (stradella privata), appartenenti in comproprietà al ricorrente (...).

Peraltro, ai fini, della persistenza dell'interesse a ricorrere, come avanti evidenziato, i ricorrenti possono vantare una posizione qualificata per essere anche proprietari di altre aree limitrofe a quelle oggetto del programma costruttivo.

Venendo, ora, all'esame di merito del ricorso, appare a tal fine utile premettere in punto di fatto i momenti più salienti della complessa vicenda.

Con istanza del 31.7.2001 la società Iacev chiedeva al Comune di Palermo, a norma degli articoli 9 e 16 della Lr n. 25/1997, l'assegnazione di un'area per la realizzazione di un programma costruttivo di n. 150 alloggi sociali, in quanto destinataria di finanziamento ai sensi della legge n. 457/1978. Tale istanza veniva esitata negativamente, poiché nel territorio non era operante alcun piano specifico che avesse potuto consentire l'assegnazione di aree.

Con successiva istanza del 12.12.2001 detta società chiedeva, ai sensi della Lr n. 22/1996, l'approvazione del menzionato programma costruttivo in località "Rocca" (Riserva Reale). Anche tale istanza non trovava accoglimento per svariate ragioni (perché: in contrasto con le direttive contenute nella delibera consiliare d'indirizzo n. 225/99, che esclude la possibilità di realizzare alloggi di edilizia sociale in aree destinate a zone di verde agricolo, limitando la realizzazione di programmi costruttivi ad interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente; la destinazione urbanistica di buona parte dell'area interessata dall'intervento era "caserma esistente"; parte dell'area è di proprietà del demanio statale, destinata alla realizzazione di una caserma dei Carabinieri).

Di seguito al suddetto esito negativo, con istanza del 28.1.2002 la società Iacev avanzava istanza all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, chiedendo la nomina di un Commissario ad acta per l'approvazione, in via sostitutiva, del citato programma costruttivo e per l'assegnazione dell'area di impianto in località "Rocca".

Con nota n. 9059 del 13.2.2002 detto Assessorato chiedeva al Comune notizie al riguardo, il quale con note nn. 1428 del 22.3.2002 e 1611 dell'8.4.2002 forniva chiarimenti in ordine alla specifica situazione dell'area che non consentiva la localizzazione del programma costruttivo.

Con Da n. 223/TDru del 17.5.2002 il predetto Assessorato regionale nominava l'ing. (...), quale Commissario ad acta presso il Comune di Palermo, per provvedere alla formulazione della proposta di deliberazione, da sottoporre all'approvazione del Consiglio comunale, per l'assegnazione dell'area necessaria alla realizzazione di n. 150 alloggi in località "Rocca", in relazione all'istanza della società Iacev. Tale nomina veniva poi prorogata con decreti successivi nn. 674 del 30.8.2002, 1058 del 26.11.2002 e 246 del 27.2.2003.

Successivamente alla suddetta nomina la società Iacev, in data 30.8.2002, trasmetteva al Comune un nuovo programma costruttivo, allocato in un'altra area, priva dei vincoli demaniali, ma limitrofa alla precedente, ricadente in massima parte in zona "E1" (verde agricolo), in minima parte in zona "F1" e marginalmente in zona "B1".

In data 31.10.2002 detta società trasmetteva, in sostituzione di quello sopra indicato, un altro progetto, insistente soltanto sulla parte di area destinata a verde agricolo.

In ordine a quest'ultimo progetto il Commissario ad acta predisponeva la proposta n. 9 del 7.3.2003 per l'approvazione da parte del Consiglio comunale, in variante allo strumento urbanistico, trasmessa al Comune il 7.3.2003.

Con l'impugnata delibera n. 108 del 23.4.2003 il Commissario ad acta, ritenuto scaduto il termine assegnato all'organo comunale, approvava il programma costruttivo in argomento.

In pari data il consiglio comunale con delibera n. 115 respingeva la proposta di deliberazione inviata dal Commissario ad acta.

Con nota n. 3152 del 17.9.2003 il Comune trasmetteva all'Assessorato regionale resistente la delibera commissariale per l'approvazione.

Con nota n. 4764 del 30.1.2004 detto Assessorato comunicava al Comune che la predetta delibera non era stata oggetto di formale provvedimento, in quanto a causa della decorrenza dei termini prescritti dall'articolo 25, comma 2, della Lr n. 22/1996 la stessa deve intendersi efficace in virtù del silenzio assenso previsto dalla norma stessa.

Ciò premesso, con il primo motivo di censura i ricorrenti, deducendo la violazione della legge costituzionale n. 3/2001 e dei principi generali dell'ordinamento, sostengono che il controllo sostitutivo sia divenuto incompatibile nel nuovo assetto costituzionale dei rapporti tra gli Enti territoriali.

La censura è parzialmente fondata.

Ed invero, l'articolo 120, comma 2, Costituzione, come riscritto dall'articolo 6 della legge cost. n. 3/2001, ha sostanzialmente ridisegnato i limiti, i modi ed i presupposti per l'esercizio della funzione di controllo sostitutivo dello Stato sulle Regioni e sugli altri Enti locali territoriali.

Ora, tali principi, espressamente dettati per regolare i rapporti tra lo Stato e tutti gli altri Enti locali (comprese le Regioni), non possono non valere, ed a maggior ragione, anche nei rapporti tra le Regioni e gli Enti minori, tanto più che il nuovo testo dell'articolo 114 della Costituzione riconosce ai Comuni una più spiccata autonomia sia rispetto alla Stato sia rispetto alle Regioni (Corte Costituzionale, 27 gennaio 2004 n. 43).

Ciò significa che, pur non ravvisandosi nel nuovo testo del titolo V della Costituzione. elementi decisivi per potere escludere "in toto" il controllo sostitutivo delle Regioni sugli organi degli Enti locali (cfr., in tal senso, Corte Costituzionale, 21 ottobre 2003 n. n. 313), non di meno, tale forma di controllo, allorché sia prevista e disciplinata da preesistenti norme di legge, deve essere interpretativamente adeguata ai principi di "sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza" ex articolo 118 Costituzione, nonché di "leale collaborazione" ex articolo 120 Costituzione.

È da ritenere, allora, con riguardo al caso che occupa, che una lettura delle norme della Regione siciliana relative all'approvazione dei programmi costruttivi che postulasse l'obbligo del Comune di approvarli comunque senza nemmeno valutare l'incidenza degli interventi proposti su di una pianificazione appena approvata, finirebbe per conculcare inammissibilmente l'autonomia politica ed amministrativa del Comune medesimo e le sue prerogative in tema di programmazione urbanistica, in violazione dei principi costituzionali come sopra richiamati.

Ne discende che il commissariamento regionale relativo all'approvazione dei programmi costruttivi ex articolo 25 della Lr n. 22/1996 non può spogliare i Comuni siciliani dei poteri propri in tema di programmazione urbanistica fino al punto da rendere irrilevante il contrasto di tali programmi con gli strumenti urbanistici vigenti e, come nella fattispecie, con le delibere consiliari nn. 187/96, 232/97 e 225/99 che prevedono l'allocazione di detti programmi costruttivi nel centro storico, stante già la riduzione oltre ogni limite del verde agricolo previsto dal Prg.

Pertanto, l'impugnato decreto assessoriale di nomina del Commissario ad acta al fine di proporre al Consiglio comunale l'approvazione del programma costruttivo della società Iacev in area di verde agricolo, o di approvare esso stesso il programma in caso di omessa pronuncia dell'organo comunale, si appalesa illegittimo, laddove si evince l'obbligo di approvare in ogni caso detto programma nell'area scelta dalla nominata società secondo proprie soggettive valutazioni, ritenute dal Consiglio comunale non compatibili con le previsioni del Prg e delle diverse linee programmatiche contenute nelle delibere avanti citate nonché nella delibera n. 293/92, con cui è stato previsto la redazione di un piano di settore compatibile con le risorse del territorio nel rispetto di un equilibrio tra aree verdi ed eventuali nuove aree di espansione edilizia.

Con il secondo motivo di censura i ricorrenti denunciano la violazione della Lr n. 71/1978, in quanto i decreti assessoriali di proroga della nomina del Commissario ad acta presso il Comune di Palermo sarebbero intervenuti dopo la prevista scadenza trimestrale.

La doglianza è fondata.

L'articolo 27 della citata legge regionale stabilisce che la durata in carica del Commissario ad acta non può eccedere il termine di tre mesi, salvo proroga fino a dodici mesi per giustificati motivi in rapporto alla complessità degli atti da compiere.

Nella fattispecie, il Commissario ad acta è stato nominato con Da n. 223 del 17.5.2002, nomina poi prorogata con Da n. 674 del 28.8.2002 e, successivamente, con altri Da nn. 1058 del 26.11.2002 e 246 del 27.2.2003.

Risulta, pertanto, evidente che il decreto di proroga del 28.8.2002 sia intervento dopo la scadenza dei tre mesi dalla prima nomina.

Ora, è pacifico che la proroga, quale atto avente l'effetto di estendere il termine di efficacia di un atto amministrativo, deve a questo collegarsi senza vuoti temporali ed intervenire, dunque, nella vigenza ed efficacia dell'atto su cui si salda, costituendo, con questo, un unicum temporale; onde non è configurabile una proroga che intervenga su un atto ormai scaduto di efficacia, producendosi, in tal caso, proprio lo iato temporale che la proroga ha la finalità di evitare (CdS, Sezione IV, 5 luglio 1977 n. 677; Cga 25 gennaio 1990 n. 2; Tar Abruzzo — L'Aquila 4 dicembre 2003 n. 1000, Tar Puglia — Bari, Sezione II, 21 agosto 2001 n. 3243).

Ne deriva, quindi, l'illegittimità del Da n. 674/2002 e, per derivazione, anche dei successivi decreti di proroga nonché degli atti adottati sulla base di tali decreti.

Né, poi, la tardività dell'intervento della proroga può ritenersi insussistente ove si tenga anche conto che il termine di tre mesi del provvedimento di nomina del Commissario inizi a decorrere dalla data di notifica al Comune del relativo Da.

Infatti, considerato che la notifica è avvenuta il 27.5.2002, data di insediamento del Commissario, l'atto di proroga avrebbe dovuto intervenire entro il 26 agosto 2002, mentre è intervenuto il 28.8.2002 ed è stato notificato il 7.9.2002.

A questo punto la rilevata fondatezza dei motivi primo (seppure parzialmente) e secondo comporta già — per assorbimento — l'accoglimento del ricorso, tuttavia, per completezza si esaminano anche le restanti censure.

Con il terzo motivo i ricorrenti deducono la carenza assoluta di potere ed il difetto di competenza, nonché la violazione della Lr n. 10/2000, assumendo che la competenza per la nomina dei commissari ad acta spetti ai dirigenti e non agli Assessori regionali.

L'assunto non è condivisibile.

Infatti, l'innovato sistema di riparto delle competenze, introdotto in Sicilia dall'articolo 2 della legge sopra citata, non introduce alcuna deroga alla previsione dell'articolo 27 della Lr n. 71/1978, in base al quale la nomina del Commissario ad acta, per sostituire l'amministrazione locale inadempiente, compete all'Assessore regionale al territorio ed ambiente. Ciò in considerazione che la nomina esprime pure funzioni e potestà, anche di natura politica, dell'organo sovraordinato, che dovrà valutare delicati aspetti, relativi sia alla effettiva sussistenza dell'inerzia, sia alla assenza di giustificazioni (Cfr., Cga, Sezione Cons., 10 settembre 2001 n. 544).

Fondato, invece, si appalesa il quarto motivo di ricorso, compendiato nell'eccesso di potere per sviamento, in quanto al Commissario ad acta non sarebbe stato conferito alcun potere per l'adozione di un programma costruttivo da realizzarsi in area diversa da quella in relazione alla quale era stato attivato l'intervento commissariale stesso.

Sul punto è sufficiente rilevare che la nomina del Commissario ad acta, intervenuta con il Da n. 223 del 2002, è finalizzata all'approvazione del programma costruttivo ed all'assegnazione della relativa area di impianto con riferimento alla domanda del 28.1.2002, avanzata dalla società ricorrente all'organo regionale. Di contro, come avanti evidenziato, l'approvazione del programma costruttivo e l'assegnazione dell'area sono intervenute di seguito a successive istanze, presentate solo al Comune, di localizzazione del programma (necessariamente rielaborato) in area diversa, benché insistente nella medesima località.

Fondato è anche il quinto motivo di ricorso, con cui si deduce la violazione della Lr n. 22/1996 e del Prg approvato con Dru n. 124/2002, dal momento che detto nuovo Prg ha previsto delle aree da destinare ad edilizia sovvenzionata.

Al riguardo, va rilevato che la variante generale al Prg , approvata con decreto dirigenziale n. 124 del 13.3.2002, ha espressamente individuato nuove aree "C", residenziali di nuova espansione, e aree "B2" e "B3" di completamento.

Ne consegue che al 23.4.2003, data di adozione della impugnata delibera commissariale di localizzazione del programma costruttivo, non sussistevano i presupposti per l'applicazione della normativa derogatoria, sulla cui base è consentita l'edificazione in area destinata a verde agricolo.

Rilevante consistenza assume pure il profilo di censura di difetto di motivazione, prospettato con i motivi sesto e nono — che in quanto omogenei si esaminano congiuntamente — , laddove si lamenta che il programma è stato approvato senza fornire alcuna contezza in ordine sia al parere contrario espresso dalla VI Commissione Consiliare il 15.4.2003 e sia alle osservazioni presentate dai cittadini e senza alcun riferimento alle scelte politiche e territoriali operate dal Consiglio comunale .

In effetti, la delibera impugnata, in violazione dell'obbligo discendente dalle norme di legge, non contiene alcuna menzione dei predetti atti né tantomeno alcuna valutazione.

Inammissibili per genericità sono, infine, i motivi settimo ed ottavo, con cui, con riferimento a talune norme di legge, si lamentano carenze procedimentali e documentali riguardanti l'approvazione del programma costruttivo.

I vari rilievi vengono difatti prospettati o in forma estremamente generica o non supportati da idonei principi di prova.

Da ultimo, vanno dichiarate inammissibili, perché dedotte con atto non notificato, le nuove censure introdotte con memoria depositata il 12.3.2005, riguardanti le circostanze che la società Iacev non risulta destinataria del conclamato finanziamento regionale e che la stessa supererà per la realizzazione degli alloggi i parametri di spesa previsti dalla legge.

Passando, ora, all'esame del secondo ricorso n. 2992/2002, proposto dall'associazione "Legambiente" Comitato regionale siciliano, vanno, in via preliminare prese in considerazioni le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità dello stesso, sollevate dalla controinteressata società Iacev.

Con riguardo alla prima eccezione, prospettata sotto un duplice profilo, si sostiene:

a) la carenza di legittimazione processuale del Comitato regionale siciliano dell'associazione Legambiente sulla scorta di un'interpretazione del combinato disposto degli articoli 18, comma quinto, 13 della legge n. 349/86 e 17, comma quarantasei, della legge n. 127/97, secondo cui la speciale legittimazione processuale riconosciuta alle associazioni di protezione ambientale non spetta alle articolazioni locali delle predette associazioni, ancorché individuate a livello nazionale dal Ministro dell'ambiente: in altri termini, tale riconoscimento nazionale non può comportare ex se l'esistenza di un'autonoma legittimazione in capo all'articolazione locale;

b) la mancanza di vincoli di protezione ambientale sull'area interessata dal programma costruttivo.

Le delineate prospettazioni sono infondate.

Sul primo aspetto va rilevato che la giurisprudenza risulta divisa: da un lato, si registra un orientamento restrittivo tendente ad escludere la legittimazione processuale delle articolazioni territoriali delle associazioni ambientalistiche, essenzialmente sulla base del carattere eccezionale della speciale legittimazione di cui agli articoli 13 e 18 legge nr. 349/86 (come tale insuscettibile di applicazione analogica), nonché della mancanza di esplicito riconoscimento statale alle predette articolazioni locali (cfr. CdS, Sezione IV, 11 luglio 2001 n. 3878 ).

Dall'altro lato, è però diffusa anche l'opposta opinione, secondo cui non vi è alcun valido motivo per negare la legittimazione alle sezioni locali delle associazioni di tutela ambientale, giacché le disposizioni innanzi richiamate riconoscono in via generale tale legittimazione senza distinguere tra le varie articolazioni dell'associazione, che deve pertanto ritenersi facultata a regolamentare in concreto la propria capacità di stare in giudizio (cfr. CdS, Sezione VI, 17 marzo 2000 n. 1414; Tar Veneto, Sezione III, 1 marzo 2003 n. 1629; Tar Marche, 30 agosto 2001 n. 987).

Il Collegio reputa di aderire a quest'ultimo orientamento, ritenendolo più rispettoso della lettera e della ratio delle disposizioni degli articoli 13 e 18 della legge n. 349/86, che effettivamente si limitano a riconoscere alle associazioni ambientalistiche riconosciute in via generale la legittimazione processuale, senza porre distinzioni fra livello nazionale ed articolazioni locali: con la conseguenza che sarebbe ingiustificatamente restrittiva un'interpretazione che, imponendo all'associazione limiti non previsti dal dettato normativo quanto alla facoltà statutaria di organizzarsi sul territorio, richiedesse sempre e comunque l'intervento degli organi centrali per l'esercizio in concreto di tale legittimazione.

L'orientamento indicato, peraltro, appare anche più in linea con l'altro insegnamento giurisprudenziale, secondo cui in tema di legittimazione ex articolo 18 legge n. 349/86 non è precluso al giudice, al di là del requisito formale del riconoscimento ministeriale, il potere di accertare caso per caso la sussistenza della legittimazione della singola associazione, in quanto rappresentativa di interessi diffusi sul territorio di riferimento (cfr. CdS, Sezione VI, 7 febbraio 1996 n. 182; Tar Lombardia — Brescia, 19.9.2000 n. 696).

Nel caso di specie, risulta in maniera pacifica:

a) che l'associazione Legambiente risulta riconosciuta a livello nazionale con Dm 20.2.1987 del Ministero dell'ambiente, ai sensi dell'articolo 13 della legge n. 349/86;

b) che lo Statuto nazionale, dopo aver attribuito la rappresentanza in giudizio al Presidente nazionale, prevede espressamente che "la rappresentanza in giudizio dell'associazione è altresì attribuita ai Presidenti regionali" (articolo 24, comma secondo);

c) lo Statuto della Legambiente Comitato regionale siciliano, a conferma di ciò, conferisce espressamente al Presidente regionale la rappresentanza in giudizio dell'associazione (articolo 22).

Deve pertanto concludersi per la sussistenza della legittimazione attiva in capo alla ricorrente, risultando il ricorso in epigrafe proposto correttamente dall'organo cui l'associazione, nell'esercizio della propria autonomia statutaria, ha attribuito la rappresentanza giudiziale.

Sul secondo aspetto, con cui si eccepisce l'inesistenza di legittimazione attiva in capo all'associazione ricorrente, in quanto il ricorso in oggetto atterrebbe a mere questioni urbanistiche, si rileva che è noto al Collegio il consolidato orientamento giurisprudenziale che impone una rigorosa delimitazione dell'ambito di operatività della speciale legittimazione ex articolo 18 della legge n. 349/86, escludendo ogni interpretazione estensiva basata sul mero rilievo fattuale per cui ogni intervento urbanistico può essere idoneo a provocare riflessi in materia ambientale; tuttavia, si ritiene non seriamente contestabile la sussistenza, nel caso di specie, di uno specifico e diretto interesse alla tutela ambientale, tale da giustificare la legittimazione della ricorrente Legambiente.

Difatti, non vi è dubbio ormai che la destinazione di un'area a zona agricola rivesta una finalità di tutela a valenza conservativa dei valori urbanistici, venendo a costituire il polmone dell'insediamento urbano, assumendo per tale via la funzione decongestionante e di contenimento dell'espansione dell'aggregato urbano (Cfr., tra le tante, CdS, Sezione IV, 19 gennaio 2000 n. 245 e 8 maggio 2000 n. 2639).

E sempre sotto il medesimo aspetto la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, avuto riguardo al valore costituzionale del paesaggio ai sensi dell'articolo 9 Costituzione., l'amministrazione comunale, nell'ambito dei poteri di governo del territorio che le appartengono, può tutelare il valore ambientale, imprimendo, in sede di pianificazione urbanistica, ad un'area il connotato di area agricola o verde privato o pubblico, senza alcuna necessità di una diffusa analisi argomentativa con riguardo al valore del paesaggio (CdS, Sezione VI, 1 febbraio 2001 n. 420).

Coerentemente, si è affermato che le associazioni ambientalistiche devono ritenersi legittimate ad impugnare provvedimenti amministrativi i quali, seppur presentando aspetti urbanistici, siano suscettibili di pregiudicare, come nella fattispecie, il bene dell'ambiente, compromettendone l'adeguata tutela (Tar Liguria, Sezione I, 3 febbraio 2003 n. 129).

Quanto, infine, all'eccezione di irricevibilità del ricorso, in considerazione che la delibera commissariale di adozione del programma costruttivo è stata impugnata oltre il termine di sessanta giorni decorrenti dall'ultimo giorno di pubblicazione della stessa all'albo pretorio, si richiamano, a supporto della infondatezza di tale eccezione, le argomentazioni già svolte nel primo ricorso relativamente all'analoga eccezione sollevata dalla stessa società Iacev.

Nel merito, il ricorso, che muove avverso gli stessi provvedimenti impugnati con il primo ricorso, è fondato.

Con i primi nove mezzi di gravame l'associazione ricorrente deduce gli stessi profili di censura prospettati con il primo ricorso n. (n. 2889/04), per cui, in ossequio al principio di economia dei mezzi processuali, si richiama espressamente quanto all'uopo esposto.

Con il decimo ed ultimo motivo si lamenta la violazione del Dlgs n. 490/1999 e del Dpr n. 127/1996, ritenendo che il programma, in relazione al contesto di inserimento, avrebbe dovuto essere approvato anche dalla competente Soprintendenza ai beni culturali ed essere soggetto a preventiva valutazione di impatto ambientale.

La doglianza è priva di consistenza, atteso che sull'area interessata non sono stati costituiti autonomi vincoli in virtù di leggi speciali e che l'area stessa (5 ha. circa) è di molto inferiore rispetto a quella minima prevista dal Dpr n. 127/1996 (almeno superiore a 10 ha.).

Conclusivamente, entrambi i ricorsi sopra esaminati vanno accolti nei sensi specificati, con conseguente annullamento, per quanto di ragione, dei provvedimenti impugnati.

Esaminando, ora, il terzo ricorso (n. 4917/2004), proposto dalla società Iacev e diretto segnatamente avverso la deliberazione del Consiglio comunale n. 398/2004 di rettifica della precedente delibera n. 12/2004 di annullamento della delibera commissariale n. 108/2003, approvativa del programma costruttivo in argomento, vanno prioritariamente risolte le questioni di rito.

Anzitutto, vanno estromessi dal giudizio gli intervenienti ad opponendum (...) ed (...), stante che il loro ingresso in giudizio è avvenuto con memoria non notificata.

Vanno poi esaminate e disattese le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità del ricorso, sollevate dal controinteressato resistente, Comune di Palermo.

Quanto alla prima, si sostiene che la proposizione del ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana da parte della stessa società ricorrente precluda la proposizione del presente ricorso.

L'eccezione si appalesa priva di fondamento, tenuto conto che, contrariamente all'assunto del controinteressato, la società ricorrente con il ricorso in esame impugna formalmente la delibera comunale n. 398/2004 e non la delibera n. 12/2004, oggetto del ricorso straordinario menzionato.

Quanto all'eccezione di tardività del ricorso, che correttamente si sostanzia in una ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso, si assume che è stato impugnato solo l'atto finale e non anche tutti gli atti presupposti (note di rigetto del programma costruttivo, delibere di indirizzo del Consiglio comunale, ordini del giorno, ecc.).

Al riguardo, è sufficiente rilevare, oltre alla considerazione che taluni atti presupposti sono stati già impugnati con ricorso straordinario, che — n via generale — il ricorso deve comunque ritenersi ammissibile qualora l'atto finale, come nella fattispecie, venga impugnato anche per vizi propri.

Venendo al merito, con il primo motivo la società ricorrente, deducendo l'eccesso di potere per violazione dei principi generali in materia di rettifica e per sviamento della causa tipica, nonché la violazione e falsa applicazione della Lr n. 28/1991, sostiene che l'atto impugnato costituisca in effetti un nuovo annullamento della predetta delibera commissariale e non una mera rettifica della precedente delibera consiliare di annullamento.

L'assunto non appare condivisibile.

Ed invero, la rettifica di un provvedimento amministrativo è l'atto conclusivo di un procedimento, instaurato d'ufficio o su iniziativa del destinatario del provvedimento stesso e rivolto alla eliminazione dell'errore materiale nel quale è incorsa l'autorità emanante nella determinazione del suo contenuto.

Presupposto di tale procedimento è, pertanto, un errore materiale compiuto dall'amministrazione che si intende eliminare affinché il contenuto del provvedimento risulti conforme alla reale volontà di chi lo ha adottato.

In particolare, si verte nell'ambito dell'errore materiale allorquando sia riscontrabile un evidente contrasto tra quanto disposto con il provvedimento e la disciplina normativa di riferimento.

Ebbene, nel caso che occupa, l'Amministrazione comunale resistente, con la delibera impugnata ha espunto dalla delibera n. 12/2004 il richiamo dell'articolo 3 della Lr n. 28/1991, in quanto non pertinente alla procedura di annullamento posta in essere, poichè riguardante gli strumenti urbanistici generali ed attuativi e non gli strumenti modificativi, come i programmi costruttivi ancora in itinere.

In buona sostanza, trattasi di un erroneo richiamo normativo, facilmente riconoscibile, la cui emendazione è riconducibile al paradigma della rettifica e non alla riforma del precedente atto, non introducendo elementi in alcun modo diversi da quelli originari.

Ora, la rilevata infondatezza del primo motivo conduce pure alla infondatezza dei motivi secondo e terzo, a presupposto dei quali viene posta appunto la circostanza che sia stato operato un nuovo annullamento della delibera n. 12/2004 e non la sua semplice rettifica.

Quanto, infine, ai restanti motivi di ricorso (dal quarto al tredicesimo), che sono diretti avverso l'annullamento della delibera commissariale n. 108/2004, devono ritenersi inammissibili sotto un duplice profilo.

Con riferimento al primo, ove riferiti alla delibera n. 398/2004, in quanto questa, come già evidenziato, non opera alcun annullamento, bensì una mera rettifica della precedente delibera di annullamento (n. 12/2004).

Con riferimento al secondo profilo, ove riferiti a quest'ultima delibera di annullamento, in quanto già dedotti nel ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana, proposto dalla stessa società ricorrente il 24.5.2004 avverso appunto detta delibera. Ciò, evidentemente, alla stregua del principio di alternatività di cui all'articolo 8 del Dpr n. 1199/1971 e dell'articolo 34, comma secondo, del R.D. n. 1054/1924, ai sensi dei quali la proposizione del ricorso straordinario preclude allo stesso soggetto (per lo stesso atto impugnato) la proposizione di quello giurisdizionale.

In definitiva, quindi, il ricorso è infondato e va perciò respinto.

Quanto alle spese di lite in ordine ai tre ricorsi sopra esaminati, si ravvisano, sufficienti motivi per compensarle tra le parti.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione II, riuniti i ricorsi in epigrafe:

— dà atto della rinuncia al ricorso n. 2289/2004 da parte del ricorrente (...);

— accoglie i ricorsi nn. 2289/2004 e n. 2992/20004 nei sensi indicati in motivazione ed annulla, per quanto di ragione, i provvedimenti impugnati (...);

— respinge il ricorso 4917/2004.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 23 marzo 2005, con l'intervento dei sigg. Magistrati:

(omissis)

Depositato in Segreteria il 9 maggio 2005.