Tar Lombardia

Sentenza 8 marzo 2018, n. 652

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

Sentenza

(omissis)

Fatto

La società ricorrente è stata proprietaria di terreni siti nel Comune di Sumirago (loc. Albusciago), individuati al fg. (omissis) mapp. nn. (omissis) del catasto, dal 1987 al 2003, in forza di acquisto dalla società E. C.in concordato preventivo (cfr. atto del 23 dicembre 1987, trascritto il 20 gennaio 1988).

Tali terreni sono stati alienati nel 2003 alla società A. Srl, con la quale la ricorrente ha poi stipulato un contratto di affitto dei terreni stessi.

La società A. — ottemperando alla nota comunale prot. n 1247 del 18 febbraio 2015 — nel dicembre 2015 ha rimosso del materiale inerte (consistente in pietrisco fine) su parte dei citati mappali n. 352 e 353.

L'intervento si è concluso positivamente, come da relazione del 4 gennaio 2016 della società M. in G., incaricata delle operazioni.

A seguito delle analisi effettuate dalla predetta società è emersa la presenza di idrocarburi classificabili come rifiuti non pericolosi nei materiali utilizzati in passato (anni '70) per una ipotizzata modifica del piano naturale dei due mappali, presenza riferita alla componente di matrice "terrosa" contenuta nel campione di rifiuto prelevato, e non al pietrisco depositato dalla Società e completamente rimosso con ripristino dello stato dei luoghi.

Sulla base di tali accertamenti con ordinanza del Sindaco del Comune di Sumirago n. 12 del 21 settembre 2016 è stato ingiunto alla società A. nonché alla odierna ricorrente di eseguire ulteriori opere di bonifica correlate al materiale depositato sull'area.

Nell'ordinanza si è rilevata altresì la sussistenza di una corresponsabilità attribuibile alla odierna ricorrente "per i soli aspetti urbanistici", assumendo l'Amministrazione che in epoca presunta tra il 1974 al 1980 i terreni in questione sarebbero stati oggetto di una modifica del loro assetto in assenza di titolo autorizzativo.

Avverso l'ordinanza sindacale la società ha proposto il ricorso indicato in epigrafe, con cui ha chiesto l'annullamento del provvedimento, previa tutela cautelare.

Si è costituito in giudizio il Comune di Sumirago, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

Con ordinanza n. 134 del 26 gennaio 2017 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare, ritenendo che "gli elementi motivazionali esplicitati nell'ordinanza impugnata, da un lato, non sembrano supportati da idonee e incontestate evidenze documentali, dall'altro presentano un contenuto probabilistico e non univoco che pare in contrasto con la disposizione di cui all'articolo 192 del Dlgs 152/2006, che richiede l'imputabilità del fatto al proprietario del terreno a titolo di dolo o colpa".

In vista della trattazione nel merito le parti hanno scambiato corposi scritti difensivi insistendo nelle proprie conclusioni.

Indi all'udienza pubblica del 23 gennaio 2018 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione.

Diritto

1. Con il ricorso indicato in epigrafe la società S. Srl, proprietaria fino al 2003 di terreni situati nel Comune di Sumirago – località Albusciago, ai mappali nn. 352-353, ha impugnato l'ordinanza con cui il Sindaco del Comune di Sumirago ha ordinato la rimozione e il ripristino dello stato dei luoghi del materiale depositato sui predetti terreni, nonché ha individuato una "corresponsabilità" della ricorrente "per i soli aspetti urbanistici" in ragione della "trasformazione dell'area boscata con vincolo idrogeologico, senza alcun titolo autorizzativo".

2. Il ricorso è affidato ad i motivi di gravame di seguito sintetizzati, che possono essere ripartiti in due gruppi: il primo attinente al contenuto urbanistico dell'ordinanza (motivi dal primo al quinto) il secondo relativo all'ordine di rimozione dei rifiuti (sesto motivo):

I) violazione della legge 241/1990 in tema di tipicità dell'atto: l'ordinanza assumerebbe al contempo valenza di ordinanza di ripristino, nell'esercizio di poteri di controllo edilizio ex articoli 27 e ss. del Dpr 380/2001 e di ordinanza di rimozione ai sensi dell'articolo 192 Dlgs n. 152/2006. Ciò comporterebbe un "cumulo" di poteri, con competenze oltretutto diverse, in contrasto con i principi di legalità e tipicità dell'atto;

II) Violazione e falsa applicazione degli articoli 27 e 31 Dpr 380/2001 e 49 Lr 12/2005.

Laddove l'ordinanza, in una lettura coordinata tra premesse e parte dispositiva, avesse natura anche di ordine di ripristino nell'esercizio di poteri di controllo ex Dpr 380/2001, sarebbe incompetente il Sindaco;

III) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 31 Dpr 380/2001; eccesso di potere per indeterminatezza, genericità e carente individuazione del preteso abuso: l'ordinanza non conterrebbe alcuna indicazione, neppure in termini generici, delle caratteristiche dell'ipotizzata modifica dell'assetto dei luoghi, ed in quali termini avrebbe determinato un'innovazione dell'assetto dell'area. Non sarebbe dato comprendere il tipo di abuso-modifica, con conseguente eccesso di potere per genericità e carente istruttoria;

IV) Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 Dpr 380/2001 e 27 Lr 12/2005: non risulterebbe dimostrata alcuna alterazione dello stato dei luoghi;

V) Eccesso di potere per motivazione carente in punto di interesse pubblico quanto ad "abuso" risalente agli anni '70. violazione articolo 3 legge 241/90: il notevole periodo di tempo trascorso tra la commissione dell'abuso e l'adozione dell'ordinanza di demolizione, e il protrarsi dell'inerzia dell'Amministrazione preposta alla vigilanza avrebbero determinato un legittimo affidamento in capo al privato, a fronte del quale graverebbe quantomeno sul Comune, nell'esercizio del potere repressivo-sanzionatorio, un obbligo motivazionale "rafforzato" circa l'individuazione di un interesse pubblico specifico alla emissione della sanzione demolitoria

VI) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 192 comma 3 del Dlgs n. 152/2006. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità. Difetto di istruttoria. Violazione articoli 23 e 97 Cost. e degli articoli 1-3-6 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta e illogicità, e violazione del principio di proporzionalità. Difetto di istruttoria e di motivazione. Travisamento e sviamento; Violazione delle Direttive comunitarie in materia: la contaminazione di matrice di terreno nell'ambito di un conferimento risalente nel periodo 1973-1980, non avrebbe alcuna connessione con l'asportazione di materiale inerte (pietrisco) effettuato dalla Società A. nel 2015. A seguito delle analisi effettuate in occasione di tale attività sarebbe emersa la presenza di rifiuti non pericolosi classificato mediante codice Cer 17 05 04 (terre e rocce diverse da quelle di cui alla voce 17 05 03), riscontrando contemporaneamente una presenza di idrocarburi superiore alla soglia limite relativamente ai "Siti destinati a verde/residenziale". Sarebbe evidente che la ricorrente non è responsabile dell'inquinamento, essendo estranea alla contaminazione "storica" avendo acquistato i terreni in esame (poi alienati nel 2003) nel dicembre 1987. L'ordinanza impugnata infatti attesterebbe una ipotizzata trasformazione dell'area (con materiale contaminato da idrocarburi) in assenza di titolo autorizzativo tra il 1974 e il 1980. La società non poteva essere a conoscenza dello stato qualitativo della matrice dei terreni avendo acquistato i terreni da soggetto terzo (la procedura di concordato) e sulla base di perizia estimativa che non aveva individuato alcuna potenziale criticità, e trattandosi di terreni agricoli esterni allo stabilimento produttivo in cui si è insediata.

3. Il Collegio osserva che l'ordinanza è stata assunta esclusivamente in base all'articolo 192 del Dlgs 152/2006.

3.1. Il contenuto dispositivo – diretto sia alla ricorrente sia alla sua avente causa, A. Srl – contempla l'ordine di rimuovere i rifiuti, avviandoli al recupero o allo smaltimento, nonché di ripristinare lo stato dei luoghi.

3.2. Nessun ordine o disposizione attinenti al rilievo dell'abuso, correlato alla asserita modifica o trasformazione dello stato dei luoghi, si rinvengono nell'ordinanza impugnata.

È vero che, nella parte motivazionale, l'ordinanza contiene alcuni riferimenti – peraltro assai vaghi e poco circostanziati – ad un'asserita trasformazione dell'area boscata senza titolo autorizzativo e afferma la sussistenza di una "correponsabilità" della ricorrente per il soli aspetti urbanistici.

Tuttavia tali argomenti non presentano poi una corrispondenza con l'ordine impartito (circostanza questa che tradisce un certo livello di confusione e approssimazione nel complessivo contenuto del provvedimento, come pure si dirà infra). Come già rilevato infatti l'ordine è limitato esclusivamente alla rimozione dei rifiuti.

D'altro canto la stessa difesa del Comune, in tutti gli atti difensivi del giudizio, ha precisato e ribadito che si tratta non di ordinanza edilizia ma di ordinanza di rimozione rifiuti ai sensi dell'articolo 192 Dlgs n. 152/2006.

3.3. Stante, dunque, l'oggettivo contenuto dispositivo del provvedimento i motivi di gravame relativi alla parte dell'ordinanza in cui "si contesta l'abuso edilizio" devono ritenersi inammissibili, non avendo alcun interesse la ricorrente a dedurre censure riguardanti profili che non si sono poi tradotti in uno specifico ordine alla stessa diretto.

3.4. Venendo al contenuto proprio dell'ordinanza, ovvero quello ex articolo 192 Dlgs 152/2006, è necessario dare conto del relativo apparato motivazionale.

Dopo aver dato atto che a seguito delle indagini successive alla rimozione del materiale inerte collocato sui terreni in questione da parte della società proprietaria (ovvero la società A.) era emersa la presenza di idrocarburi nello strato sottostante "trasformato evidentemente in epoca diversa", classificabili come rifiuti non pericolosi, il Sindaco ha ritenuto che tale abbandono di rifiuti fosse "da imputare direttamente al proprietario dell'area" (ovvero sempre la società A.), in base alle seguenti valutazioni:

— "l'area oggetto del deposito di rifiuti è immediatamente raggiungibile dalla strada sterrata collegata direttamente alla Via Sessa, in prossimità della prospiciente azienda di proprietà e quindi la signora B. A. G. [legale rappresentante della società ricorrente] era in grado, senza particolari incombenze, di svolgere la funzione di protezione e custodia che gli è richiesta onde evitare che la stessa potesse essere utilizzata come discarica abusiva di rifiuti e quindi consentire eventuali sversamenti seppure accidentali di idrocarburi;

— sotto il profilo causale e secondo un ragionamento probabilistico… è del tutto ragionevole ritenere che la società A. Srl fosse a conoscenza della situazione pregressa all'atto di acquisto risalente al 2003;

— si ritiene di dover dedurre la responsabilità dell'attuale proprietario in quanto a conoscenza all'atto di acquisito dell'area della presenza della trasformazione dell'area boscata con vincolo idrogeologico, senza alcun titolo autorizzativo;

— in via residuale è ragionevole ritenere la responsabilità del proprietario a titolo di colpa per aver accettato il trasferimento della proprietà senza considerare la trasformazione dell'area quale intervento edilizio non autorizzato".

Sulla base di tali presupposti ha quindi ordinato alla società A. e alla società S. D., odierna ricorrente, la rimozione completa dei rifiuti e il ripristino dello stato dei luoghi.

3.5. Ad avviso del Collegio la motivazione a sostegno dell'ordine di rimozione rivolto alla odierna ricorrente non risulta minimamente adeguata.

Ed invero l'ordinanza impugnata, sopra riprodotta, non reca alcun passaggio motivazionale dedicato alla posizione della odierna ricorrente, essendo tutta incentrata ad affermare la responsabilità della diversa società A., salvo poi, ex abrupto, ordinare anche alla S. Srl di rimuovere i rifiuti.

D'altro canto la presenza di rilievi attinenti ad un del tutto diverso profilo (quello edilizio), come già rilevato, non sufficiente ad attribuire al provvedimento la natura di ordinanza ex articolo 31 Dpr n. 380/2001, certamente è sintomatica di un'istruttoria sommaria, superficiale, e confusa, introducendo elementi che nulla hanno a che fare con i presupposti legali del potere esercitato.

Risulta riconosciuto dall'Amministrazione, nell'ordinanza impugnata, che la presenza di idrocarburi ("correlata" ad un riporto di materiali con modifica assetto luoghi) è collocabile in epoca presunta tra il 1974 al 1980, dunque prima che la odierna ricorrente acquistasse i terreni (1987).

A fronte di tali dati le conseguenti determinazioni dell'Amministrazioni non risultano coerenti, non essendo dimostrato come possa essere imputata una responsabilità all'attuale ricorrente.

3.6. Le conclusioni cui giunge l'Amministrazione in termini di responsabilità della ricorrente non trovano il minimo supporto negli elementi a disposizione, considerato, appunto, che la stessa ordinanza colloca temporalmente il riporto dei materiali contenenti idrocarburi in epoca assai risalente.

3.7. La colpa richiesta dall'articolo 192 del Dlgs 152/2006 ai fini dell'attribuzione della responsabilità al proprietario dell'area oggetto di abbandono di rifiuti implica un comportamento esigibile dal proprietario, ovvero la possibilità dello stesso di esercitare il controllo sul proprio bene, il che presuppone l'attualità delle circostanze di fatto integranti l'azione illecita. In altri termini non può essere attribuita al proprietario alcuna responsabilità per fatti avvenuti prima dell'acquisto dei terreni.

3.8. Il provvedimento impugnato presenta un evidente salto logico, che si traduce in assenza dei presupposti di diritto, tra il panneggio motivazionale (peraltro caratterizzato da un argomentare espresso in termini probabilistici) e l'ordine imposto, non essendo minimamente delineato, né tanto meno accertato, il ruolo assunto nella vicenda dalla odierna ricorrente.

Né possono sopperire alle evidenti mancanze istruttorie le argomentazioni difensive dell'Amministrazione che non trovano riscontro nell'ordinanza impugnata e costituiscono comunque, al di là della loro dubbia pertinenza, un'inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento.

3.9. Conclusivamente, va ricordato che l'imputabilità delle condotte di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo in capo al proprietario o di chiunque abbia la giuridica disponibilità del bene, presuppone necessariamente l'accertamento in capo a quest'ultimo di un comportamento doloso o colposo, nei limiti dell'esigibilità, non ravvisando la disposizione dell'articolo 192, Dlgs n. 152 del 2006 un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui, con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell'obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene (Tar Napoli sez. V, 6 febbraio 2018, n. 752; Tar Lecce, sez. III, 4 ottobre 2017, n. 1569; Cons. Stato, sez. IV, 25 luglio 2017, n. 3672; Tar Palermo, sez. I, 18 settembre 2017, n. 2190).

Pertanto, in caso di rinvenimento di rifiuti abbandonati da parte di terzi ignoti, il proprietario del fondo non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono (o deposito incontrollato) di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di un'ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino" (Tar Napoli, sez. V, 7 giugno 2017, n. 3081).

4. Per le ragioni che precedono il ricorso va accolto e per l'effetto va annullata l'ordinanza impugnata.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

PQM

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla l'ordinanza impugnata.

Condanna il Comune intimato al pagamento, a favore della società ricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida in € 4.000,00 (quattromila), oltre oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:

(omissis)

Depositato in segreteria l'8 marzo 2018