Commissione europea

Comunicazione 27 luglio 2016, n. 2016/C 273/01

(Guue 27 luglio 2016 n. C 273)

Documento di orientamento della Commissione sulla razionalizzazione delle valutazioni ambientali effettuate a norma dell'articolo 2, paragrafo 3, della direttiva concernente la valutazione dell'impatto ambientale (direttiva 2011/92/Ue del Parlamento europeo e del Consiglio, modificata dalla direttiva 2014/52/Ue)

1.   Introduzione

La direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (Via) 1 , quale modificata, è intesa a migliorare la protezione dell'ambiente integrando considerazioni di natura ambientale nel processo decisionale relativo all'approvazione di progetti pubblici e privati che richiedono la valutazione del possibile impatto sull'ambiente.

La procedura di valutazione dell'impatto ambientale (Via) migliora altresì la sicurezza delle operazioni economiche a beneficio degli investimenti pubblici e privati, in linea con i principi di migliore regolamentazione. In alcuni casi il diritto dell'Ue può richiedere la realizzazione di diverse valutazioni ambientali per un singolo progetto. Ciascuna valutazione è finalizzata a massimizzare una specifica forma di protezione ambientale. Tuttavia, la presenza di molteplici requisiti normativi e valutazioni parallele per un unico progetto può comportare ritardi, discrepanze e incertezza amministrativa a livello applicativo. I costi amministrativi e di attuazione possono lievitare e possono emergere discrepanze fra le valutazioni e le consultazioni connesse con un determinato progetto.

La presente comunicazione fornisce orientamenti sulla semplificazione della procedura Via, rivolgendo una particolare attenzione ad alcune fasi di quest'ultima e individuando modalità per semplificare le diverse valutazioni ambientali nell'ambito di procedure comuni e/o coordinate (cfr. il capitolo 4). Essa non è vincolante e non incide sull'eventuale obbligo degli Stati membri di scegliere fra la procedura coordinata e la procedura comune o una loro combinazione. Infine, occorre osservare che la Corte di giustizia dell'Unione europea costituisce la sola fonte di interpretazione definitiva del diritto dell'Ue.

2.   Procedure comuni e coordinate condotte ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 3, della direttiva Via, quale modificata

La direttiva Via 2 prevede due procedure intese a semplificare le valutazioni ambientali di progetti subordinati alla direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (Via) e ad altre valutazioni ambientali ai sensi della normativa Ue applicabile. Ovvero:

i) la procedura comune; e

ii) la procedura coordinata.

È possibile applicare una sola procedura o una combinazione di entrambe a un progetto o tipo di progetto. L'applicazione a un progetto di procedure di valutazioni ambientali coordinate o comuni, allo scopo di evitare sovrapposizioni e ridondanza, beneficiando inoltre appieno delle sinergie e riducendo al minimo il tempo necessario per l'autorizzazione, è nota come "razionalizzazione". Gli Stati membri possono introdurre procedure coordinate e/o comuni che soddisfino i requisiti delle direttive interessate, tenendo conto delle rispettive disposizioni specifiche.

Nell'ambito della procedura comune, gli Stati membri dispongono un'unica valutazione dell'impatto ambientale di un determinato progetto. Ciò non pregiudica le disposizioni di altre normative dell'Ue che possono statuire diversamente 3 . Un'unica valutazione, effettuata in conformità alla direttiva Via, sostituisce diverse valutazioni di un determinato progetto. La valutazione unica garantisce la conformità del progetto all'acquis applicabile.

Nell'ambito della procedura coordinata, gli Stati membri designano un'autorità che coordina le varie valutazioni dell'impatto ambientale di un progetto. Ciò non pregiudica le disposizioni di altre normative dell'Ue che possono statuire diversamente. La presenza di un unico punto di contatto responsabile di tutte le valutazioni ambientali può favorire la chiarezza e l'efficienza per committenti e amministrazione, oltre a fornire orientamenti nel corso dell'intera procedura. L'organo amministrativo designato svolge un ruolo centrale nel coordinamento e garantisce l'agevole espletamento delle valutazioni ambientali.

Gli Stati membri possono scegliere approcci differenti ai fini dell'applicazione di ciascuna procedura. Alcuni hanno già introdotto procedure coordinate e/o comuni di cui all'articolo 2, paragrafo 3, della direttiva Via 4 . Spetta agli Stati membri garantire il recepimento e l'attuazione dell'articolo 2, paragrafo 3, anche introducendo determinate modifiche nella propria legislazione nazionale.

A tal fine, se uno Stato membro opta per la procedura comune, è opportuno disporre che sia effettuata un'unica valutazione dell'impatto ambientale di un determinato progetto. Se uno Stato membro opta per una procedura coordinata, è opportuno designare un'autorità per il coordinamento delle singole valutazioni.

La misura in cui la legislazione nazionale che recepisce la direttiva deve essere modificata dipende anche dal fatto che gli Stati membri abbiano integrato o no le valutazioni dell'impatto ambientale nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti, in altre procedure o nelle procedure stabilite per rispettare gli obiettivi della direttiva Via (articolo 2, paragrafo 2, della direttiva in questione).

La Commissione è stata incaricata di fornire orientamenti per l'istituzione di eventuali procedure coordinate e/o comuni per progetti che richiedono contemporaneamente valutazioni ai sensi della direttiva Via e delle direttive 92/43/Cee ("direttiva Habitat") 5 , 2000/60/Ce ("direttiva quadro sulle acque"), 2009/147/Ce ("direttiva Uccelli") 6 o 2010/75/Ue ("direttiva sulle emissioni industriali"). A suo avviso inoltre tali orientamenti sono coerenti con gli obiettivi del considerando 37 della direttiva 2014/52/Ue 7 , di cui gli Stati membri dovrebbero tenere conto nell'ambito di attuazione della direttiva Via modificata.

Mentre la semplificazione è obbligatoria – "ove opportuno" – per quanto riguarda la Via e l'"opportuna valutazione" dell'incidenza di cui alla direttiva Habitat 8 , e/o alla direttiva Uccelli, spetta ai singoli Stati membri decidere se applicarla alla direttiva Via e alla direttiva quadro sulle acque o alla direttiva sulle emissioni industriali.

3.   Pianificazione delle procedure semplificate

La razionalizzazione ha l'obiettivo di stabilire un approccio flessibile e globale alla valutazione che possa essere adattato a ciascun progetto senza compromettere gli obiettivi o le implicazioni ambientali delle singole valutazioni. L'approccio della razionalizzazione aiuta il committente a considerare le valutazioni applicabili, le autorità da coinvolgere e il processo di consultazione. Ciò contribuisce a evitare duplicazioni di valutazioni e ritardi nel loro espletamento.

Indipendentemente dal fatto che venga seguito l'approccio comune o coordinato o sia scelta una loro combinazione, l'ambito delle valutazioni ambientali da effettuare deve essere stabilito in una fase iniziale. Ciò consente di individuare fattori ambientali sui quali il progetto potrebbe avere un impatto significativo. Per quanto riguarda l'efficienza, la pianificazione di procedure coordinate e/o comuni semplificate crea certezza e stabilità normativa. Un tale approccio facilita l'elaborazione dei rapporti ambientali e delle informazioni richieste dalle diverse direttive.

In caso di applicazione della procedura comune, la Commissione esorta gli Stati membri a scegliere un unico rapporto ambientale e integrato che copra le informazioni acquisite nell'ambito di tutte le valutazioni effettuate. Per garantire una procedura di valutazione sistematica e il rispetto di tutte le direttive in questione, è consigliabile valutare tutti gli aspetti pertinenti di un progetto sin dall'inizio. Nel caso di una procedura coordinata, un'autorità designata gestisce le diverse valutazioni da effettuare. Una valutazione comune, d'altro canto, si traduce in un'unica valutazione dell'impatto ambientale.

3.1. Valutazione dell'impatto ambientale (Via) e opportuna valutazione dell'incidenza (Ovi)

La direttiva Via stabilisce che, nel caso di progetti per i quali l'obbligo di effettuare valutazioni dell'impatto ambientale risulta sia dalla direttiva Via, sia dalla direttiva Habitat, in particolare dall'articolo 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva Habitat (opportuna valutazione dell'incidenza (Ovi)] e/o a dalla direttiva Uccelli, gli Stati membri provvedono ove opportuno, affinché siano previste procedure coordinate e/o comuni che soddisfano le disposizioni delle due direttive citate.

Il termine "provvedono" di cui all'articolo 2, paragrafo 3, primo comma, della direttiva Via modificata indica la sussistenza dell'obbligo di applicare le procedure; nel secondo comma del medesimo paragrafo viene usato invece il verbo "possono" che indica la possibilità di operare una scelta. I termini "ove opportuno" si riferiscono alla questione se le due procedure siano effettivamente pertinenti nel caso in questione. In altre parole, se il progetto interessato richiede valutazioni a norma della direttiva Via e della direttiva Habitat, deve essere seguita una procedura coordinata o comune a meno che ciò non sia pertinente per il progetto in questione. Spetta agli Stati membri interessati stabilire se la procedura sia pertinente o meno.

3.2. Via e altre normative dell'Ue

Vi sono progetti per i quali l'obbligo di effettuare valutazioni dell'impatto ambientale deriva sia dalla direttiva Via, sia da altre normative dell'Ue diverse dalla direttiva Habitat (ad esempio la direttiva quadro sulle acque o la direttiva sulle emissioni industriali). In tali casi, gli Stati membri possono applicare la procedura coordinata, la procedura comune o entrambe e non sono tenuti a semplificare le valutazioni dell'impatto ambientale.

Ad esempio, alcuni progetti elencati nella direttiva Via possono incidere su specie protette e su habitat protetti nei siti Natura 2000 o comportare cambiamenti nei corpi idrici. I progetti che prevedono gli impianti indicati sia nella direttiva Via, sia nella direttiva sulle emissioni industriali sono soggetti alle prescrizioni di entrambe. Ove possibile, le procedure di valutazione devono essere condotte ricorrendo alla procedura comune, rendendo così più efficaci la raccolta di dati, la consultazione del pubblico e il processo stesso di valutazione.

4.   Razionalizzazione delle valutazioni ambientali: migliori prassi

4.1. Stesura del rapporto di valutazione dell'impatto ambientale

Il contenuto del rapporto di valutazione dell'impatto ambientale (Via) potrebbe differire da un caso all'altro, a seconda delle caratteristiche specifiche del progetto e dei fattori ambientali interessati. I dati e le informazioni che il committente fornisce nel rapporto Via dovrebbero essere conformi all'allegato IV dell'omonima direttiva 9 . Ove opportuno, si può tenere conto delle informazioni e delle conclusioni di altre valutazioni richieste nell'ambito della legislazione unionale o nazionale al fine di evitare una duplicazione delle valutazioni. La normativa pertinente include l'"opportuna valutazione dell'incidenza" ai sensi della direttiva Habitat, della direttiva sulle emissioni industriali e della direttiva quadro sulle acque.

Tuttavia, date le differenze nell'ambito di applicazione della Via e della Ovi, le informazioni relative alla Ovi e le conclusioni pertinenti al riguardo devono essere prontamente identificabili nel rapporto di valutazione dell'impatto ambientale. Le informazioni raccolte nel corso della procedura Via non possono sostituire le informazioni della Ovi, dato che nessuna procedura prevale sull'altra.

La definizione della portata e del livello di dettaglio delle informazioni ambientali da riportare in un rapporto di valutazione dell'impatto ambientale [vale a dire la definizione dell'ambito di applicazione (scoping)] è facoltativa. Tuttavia, su richiesta del committente, l'autorità competente deve esprimere un parere sulla portata e sul livello di dettaglio delle informazioni che il committente è tenuto a indicare nel rapporto Via. In particolare si tiene conto delle caratteristiche specifiche del progetto, fra cui l'ubicazione, le caratteristiche tecniche e il probabile impatto sull'ambiente 10 .

La definizione dell'ambito di applicazione può essere utile nei casi in cui le procedure comuni e coordinate richieste dalle direttive pertinenti possono essere svolte in combinazioni diverse. Ad esempio, la Via e l'opportuna valutazione dell'incidenza (Ovi) potrebbero essere realizzate come procedura comune o come procedura coordinata. È possibile aggiungere, ove opportuno, le valutazioni di cui alla direttiva quadro sulle acque e alla direttiva sulle emissioni industriali. La valutazione di cui alla direttiva quadro sulle acque e alla direttiva sulle emissioni industriali potrebbe essere realizzata in comune con la Via e la Ovi o coordinata con queste.

Per garantire informazioni ambientali di elevata qualità è consigliabile rendere la definizione dell'ambito di applicazione una fase obbligatoria delle valutazioni razionalizzate. L'introduzione di termini ragionevoli per tale definizione può contribuire a razionalizzare le valutazioni. Ciò è utile anche per il committente del progetto in quanto garantisce trasparenza e certezza del diritto. Una fase iniziale di coordinamento che coinvolga le autorità competenti, il pubblico e il committente prima di avviare la valutazione dell'impatto può quindi facilitare l'intero processo e favorire fin da subito l'individuazione di problemi.

Qualora si applichi la procedura coordinata, la semplificazione consente al committente di coordinare la raccolta di dati e la gestione di procedure richieste dalle varie valutazioni ambientali. Idealmente, ciò dovrebbe avvenire ad opera di un coordinatore ad hoc o di un organo competente designato. Sarebbe allora possibile coordinare la stesura dei singoli rapporti.

È consigliabile che le autorità nazionali creino una banca dati nazionale o regionale contenente le informazioni che definiscono la condizione ambientale prima della realizzazione del progetto. Un sistema di presentazione elettronica o una piattaforma di condivisione online, ad esempio, potrebbero garantire una semplificazione e contribuire ad accentrare le risorse disponibili ai fini della raccolta e della divulgazione dei dati.

Se la valutazione dell'impatto ambientale (Via) e la procedura relativa all'opportuna valutazione dell'incidenza (Ovi) sono realizzate attraverso la procedura comune, integrata da una procedura coordinata per le altre valutazioni applicabili, le procedure comuni e coordinate possono essere combinate. In base agli esiti della definizione dell'ambito di applicazione e alla natura del progetto, la migliore soluzione potrebbe consistere nella stesura di un unico rapporto ambientale generale.

Orientamenti sulla stesura del rapporto di valutazione dell'impatto ambientale

— I committenti dovrebbero iniziare la raccolta dei dati il prima possibile, mentre il progetto è in fase di preparazione, sulla base dei consigli ricevuti dalle autorità competenti.

— Lo definizione dell'ambito di applicazione è una buona prassi in ogni procedura, sia essa comune, coordinata o combinata. Rende più facile stabilire la portata e il contenuto del rapporto di valutazione ambientale generale e garantisce la coerenza delle informazioni da fornire alla luce delle varie valutazioni ambientali.

— Se uno Stato membro sceglie la procedura comune, il rapporto di valutazione ambientale deve essere redatto preferibilmente come unico documento comprendente tutte le informazioni e le conclusioni necessarie e riguardare le caratteristiche specifiche di ciascuna valutazione ambientale da effettuare in relazione al progetto.

— Se uno Stato membro sceglie la procedura coordinata, il committente può redigere più rapporti ambientali che, successivamente, può fondere in un unico documento. In alternativa possono essere coordinati i contenuti.

4.2. Consultazione e partecipazione del pubblico

La partecipazione del pubblico è una fase fondamentale della procedura Via ed è in linea con gli impegni internazionali dell'Ue derivanti dalla convenzione di Aarhus 11 . La direttiva Via fissa requisiti vincolanti per la partecipazione del pubblico 12 . I tempi di consultazione dell'opinione pubblica interessata in relazione al rapporto Via devono avere una durata di almeno 30 giorni 13 . La garanzia della partecipazione del pubblico per quanto riguarda le valutazioni ambientali consente l'effettivo espletamento delle varie fasi delle consultazioni, a seconda delle specificità della valutazione di cui trattasi. È buona prassi informare e coinvolgere il pubblico fin dall'inizio della procedura di valutazione ambientale, ad esempio nella fase di definizione dell'ambito di applicazione. Ciò si applica anche alle procedure di valutazione nell'ambito della direttiva Habitat.

Nel caso della procedura comune, l'unico rapporto di valutazione ambientale deve essere reso pubblico entro un periodo di tempo ragionevole. Il pubblico deve avere l'opportunità di partecipare efficacemente al processo decisionale in materia ambientale 14 .

Nel caso di una procedura ambientale coordinata, l'autorità designata responsabile del coordinamento può garantire che il pubblico abbia accesso alle informazioni e che possa partecipare, come previsto dall'articolo 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva Via e da altre normative dell'Ue che disciplinano la consultazione e la partecipazione del pubblico, in parallelo con le informazioni predisposte a norma della direttiva Via.

Orientamenti sulla consultazione e sulla partecipazione del pubblico

— La pianificazione della partecipazione e della consultazione del pubblico deve essere prevista nelle diverse fasi delle procedure ambientali semplificate. È consigliabile coinvolgere il pubblico dall'inizio, nella fase di definizione dell'ambito di applicazione.

— Se le valutazioni da effettuare richiedono diverse consultazioni pubbliche, esse devono essere realizzate o nell'ambito di un'unica procedura di consultazione integrata o mediante procedure coordinate.

— La fissazione di termini ragionevoli massimi per informare il pubblico e condurre le consultazioni facilita la procedura rendendola altresì più efficace sia per le autorità competenti, sia per i committenti.

4.3. Processo decisionale

Diversamente dalla direttiva Via, l'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat stabilisce che le conclusioni dell'"opportuna valutazione dell'incidenza" sono vincolanti per l'autorizzazione di un progetto. Ciò significa che le autorità competenti non possono autorizzare il progetto a meno che l'"opportuna valutazione" dell'incidenza (Ovi) non concluda che il progetto non ha un'incidenza negativa sull'integrità del sito Natura 2000 interessato.

Se un progetto richiede l'applicazione simultanea della Via e della Ovi, si applica la procedura comune o coordinata. L'esperienza dimostra che la procedura comune, che riunisce Via e Ovi, garantisce una migliore qualità della valutazione ed è raccomandata per l'esecuzione di entrambe le valutazioni. Di conseguenza, quando si decide di concedere o di rifiutare l'autorizzazione di un progetto valutato a norma della direttiva Via e dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, la decisione deve di preferenza essere corredata delle informazioni sulla Ovi ed essere conforme alle conclusioni della Ovi (o alle disposizioni dell'articolo 6, paragrafo 4, della direttiva Habitat che si applica in circostanze specifiche 15 ).

Se la decisione Via prevede misure destinate ad evitare, impedire o ridurre e, se possibile, compensare importanti effetti negativi sull'ambiente e stabilisce procedure per monitorare tali effetti, si raccomanda, nel contesto delle valutazioni ambientali razionalizzate, di includere informazioni sulle soluzioni alternative, le misure di mitigazione e, se del caso, le misure di compensazione individuate in relazione ai siti Natura 2000.

Orientamenti sul processo decisionale

— La procedura comune Via e Ovi garantisce una migliore qualità, essendo soggetta anche alla consultazione del pubblico. Quando viene adottata una decisione per concedere o rifiutare l'autorizzazione di un progetto, si raccomanda quindi di corredare la decisione delle informazioni sull'"opportuna valutazione dell'incidenza" e di redigerla in linea con le conclusioni delle valutazioni.

— La decisione adottata in base alle valutazioni ambientali razionalizzate potrebbe includere altresì informazioni sulle soluzioni alternative, le misure di mitigazione e, se del caso, le misure di compensazione individuate in relazione ai siti Natura 2000 nel contesto della Ovi o nel rapporto ambientale generale sulla Via.