Tar Emilia-Romagna

Sentenza 2 dicembre 2015, n. 1056

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

 

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

 

sul ricorso numero di registro generale 668 del 2011, proposto da:

Associazione albergatori di Riccione, Hotel G., Hotel C., Hotel M., Hotel A. P., Hotel C., Hotel G., Hotel V.T., Hotel A., Hotel C., Hotel C., Hotel L., Hotel M., Hotel G., Hotel D., Hotel R., Hotel T., Hotel M., Hotel R., Hotel G. J., Hotel S., Hotel A., Hotel B. B., Hotel K., Hotel R., Hotel G., Hotel G., Hotel M., Hotel C. B., Hotel V. M., Hotel M., Hotel F., Hotel L., Hotel B., Hotel L., Hotel L. P., Hotel S., Hotel V., Hotel N., Hotel C., Hotel S., Hotel C., Hotel N., Hotel R., Hotel G., rappresentati e difesi dagli avvocati (omissis), (omissis);

 

contro

Comune di Riccione, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

 

per l'annullamento

della delibera del Consiglio comunale del Comune di Riccione n. 14 del 17 febbraio 2011 che ha disposto per l'anno 2011 l'aumento della Tarsu nella misura del 6% rispetto agli importi del 2010;

della delibera della Giunta Comunale del Comune di Riccione n. 74 del 10 marzo 2011 che ha fissato la misura della Tarsu per l'anno 2011, per la parte relativa alla fissazione dell'importo per la classe F "alberghi, pensioni, locande, ospedali, residenze turistiche alberghiere" e per la classe L "meublé, garnì ed affittacamere";

di ogni ulteriore atto ancorché non conosciuto ivi compreso, il regolamento tassa smaltimento rifiuti solidi urbani interni del Comune di Riccione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Riccione;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa (omissis);

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2015, i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

 

Fatto e diritto

1. Con ricorso notificato il 16 maggio 2011 e depositato il successivo 26 maggio l'Associazione albergatori di Riccione e 44 hotel associati siti nel Comune di Riccione hanno impugnato la delibera del Consiglio comunale di Riccione n. 14 del 17 febbraio 2011 che ha disposto per l'anno 2011 l'aumento della Tarsu nella misura del 6% rispetto agli importi del 2010, la Delibera della Giunta Comunale n. 74 del 10 marzo 2011 che ha fissato la misura della Tarsu per l'anno 2011, nella parte relativa all'importo per la classe F "alberghi, pensioni, locande, ospedali, residenze turistiche alberghiere" e all'importo per la classe L "meublé, garnì ed affittacamere", nonché il regolamento tassa smaltimento rifiuti solidi urbani interni del Comune di Riccione.

Il Comune intimato si è costituito in giudizio eccependo l'inammissibilità del ricorso per tardività e per mancata impugnazione della delibera di Consiglio comunale n. 9 del 3 febbraio 2011 che ha modificato il regolamento tassa smaltimento rifiuti solidi urbani interni introducendo nuove classi di contribuzione.

Nel merito ne ha chiesto la reiezione per infondatezza.

Previo deposito di memorie conclusive e repliche, all'udienza pubblica del 12 novembre 2015 la causa è stata discussa e, all'esito, è stata trattenuta in decisione.

2. I ricorrenti, Associazione albergatori di Riccione e 44 hotel associati, tutti alberghi con ristorante, tranne l'Hotel G. che è un "garnì", espongono che nel Comune di Riccione, ove insistono le rispettive attività, vige ancora il sistema della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu), la cui disciplina è dettata dal relativo regolamento (doc. 4 del fascicolo dei ricorrenti) modificato dalla delibera del Consiglio comunale n. 9 del 3 febbraio 2011 (doc. 3 id.).

Tale ultima delibera, per quanto di interesse, dalla classe F comprendente, ora, "alberghi, pensioni, locande, ospedali, residenze, turistiche alberghiere" ha scorporato la classe F1 "cinema e teatri" e la classe F2 "parcheggi sotterranei di attività commerciali", voci fino al 2010 comprese nell'unica classe F.

Per le neocostituite classi F1 ed F2 gli importi Tarsu 2011, poi fissati dalla Giunta comunale con la delibera 74/2011, sono inferiori agli importi fissati per la classe F "alberghi" (per la classe F la tassa 2011 è di € 6,088/mq, mentre per la classe F1 è di € 4,516/mq e per la classe F2 è di € 5,030/mq).

Con delibera del Consiglio comunale n. 14 del 17 febbraio 2011 il Comune di Riccione ha aumentato la Tarsu per il 2011 nella misura del 6 % rispetto alle tariffe per l'anno 2010 (doc. 1 id.).

Con successiva delibera della Giunta comunale n. 74 del 10 marzo 2011 ha poi fissato le diverse tariffe 2011 per ciascuna classe di contribuenza stabilendo, in particolare, per gli alberghi con ristorante (Classe F) l'importo di € 6,088/mq e per i garnì — che offrono pernottamento e prima colazione — l'importo di € 4,886/mq (doc. 2 id.); per gli ostelli e le abitazioni (classe A) la suddetta delibera ha fissato, per il 2011, il minore importo di € 2,513 /mq (doc. 2 id.).

3. Ciò esposto i ricorrenti ritengono le richiamate delibere illegittime censurandole per violazione degli articoli 3, 41 e 97 Cost., degli articoli 1, 2, 2-bis, 3, 6, 7, 8, 10, 10-bis, 21-quinguies e 21-nonies legge 241/1990, degli articoli 31, 58, 59, 61, 65, 68, 69 Dlgs 507/1993, degli articoli 49 e ss. Dlgs 22/1997, dell'articolo 42 e ss. Tuel, del Dlgs 159/1999, dell'articolo 2 Dpr 915/1982, dell'art. 238 e ss. Dlgs 152/2006, della direttiva 75/442/Ce, dell'articolo 103/R Trattato dell'Unione Europea, della circolare ministeriale n. 25/E del 17 febbraio 2000, nonché per violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica Amministrazione, per eccesso di potere per incompetenza, difetto di motivazione, disparità di trattamento, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, falsità dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di ragionevolezza, difetto di istruttoria, sviamento di potere e per violazione della circolare ministeriale n. 25/E del 17 febbraio 2000.

In sintesi i ricorrenti ritengono la delibera n. 74/2011 irrazionale, illogica, sproporzionata e del tutto priva di motivazione innanzitutto nella parte in cui fissa la misura della tassa 2011 per la classe F "alberghi, pensioni, locande, ospedali, residenze turistiche alberghiere" in € 6,088/mq, misura di gran lunga superiore a quella fissata, sempre per il 2011, per la classe A "abitazioni, circoli, uffici pubblici, stazioni FS, ostelli" pari ad € 2,513/mq (doc. 2 id.), ciò peraltro senza neanche distinguere tra locali ad uso abitativo e locali ad uso non abitativo, distinzione che, viceversa, caratterizza il nuovo sistema di tariffa previsto dal Dlgs 22/1997.

Gli atti impugnati prevedono immotivatamente, secondo i ricorrenti, discipline diverse tra gli alberghi e le abitazioni private, in spregio alle previsioni del Dlgs 507/1993 imponendo, inoltre, per gli alberghi un importo per la Tarsu 2011 pari 2,42 volte l'importo fissato per le abitazioni private senza considerare che mentre gli esercizi di cui alla classe A (abitazioni, circoli, uffici pubblici, stazioni FS) sono utilizzati con costanza tutto l'anno, gli alberghi dei ricorrenti sono aperti in media 6/8 mesi l'anno.

Precisano i ricorrenti che la prevista riduzione del 20% per stagionalità è insufficiente a riportare ad equità la tassa correlandola all'effettiva capacità di produzione dei rifiuti.

Per le stesse ragioni i ricorrenti ritengono irrazionale e illogico anche l'importo Tarsu 2011 fissato, dalla delibera n. 74/2011, per la classe L "meublé, garnì ed affittacamere" in € 4,886/mq a fonte di quello per la classe A "abitazioni, circoli, uffici pubblici, stazioni FS, ostelli" fissato in € 2,513/mq.

Per rispettare il dettato normativo del Dlgs 507/1993 e accorpare in maniera omogenea le attività e le utilizzazioni con analoga potenzialità di produzione di rifiuti, il Comune di Riccione, secondo i ricorrenti, avrebbe dovuto dividere la superficie degli alberghi in due distinti blocchi: da una parte le stanze, i corridoi e le sale, e dall'altra parte la cucina/sala ristorante e tassare il primo blocco con il medesimo importo previsto per le abitazioni (Classe A € 2,512/mq) e il secondo con l'importo previsto per gli alberghi (Classe E € 6,088/mq) o, al limite, peri ristoranti (Classe I l 11,300/mq).

Analogamente anche per i garnì il Comune avrebbe dovuto tassare la superficie delle camere, corridoi e sale con il medesimo importo previsto per le abitazioni (Classe A € 2,512/mq) e la superficie utilizzata per la prima colazione secondo la tassazione prevista per i garnì (€ 4,886/mq).

Inoltre, le delibere n. 14/2011 del Consiglio comunale e n. 74/2011 della Giunta comunale, a dire dei ricorrenti, sono illegittime anche per difetto di motivazione, in violazione dell'articolo 69 comma 2, Dlgs 507/1993 secondo cui la deliberazione con la quale l'Ente locale fissa l'importo della tariffa "ai fini del controllo di legittimità (...) deve indicare le ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe, i dati consuntivi e previsionali relativi ai costi del servizio discriminati in base alla loro classificazione economica, nonché i dati e le circostanze che hanno determinato l'aumento per la copertura minima obbligatoria del costo ovvero gli aumenti di cui al comma 3".

4. Il Comune di Riccione, dopo aver eccepito preliminarmente l'inammissibilità del ricorso per asserita tardività, evidenzia che i ricorrenti hanno impugnato solo gli atti relativi all'anno 2011 e non quelli degli anni precedenti e degli anni successivi del tutto similari, facendo rilevare come il Comune abbia da sempre tenuto differenziate le tariffe applicate agli alberghi da quelle applicate ai garnì e da quelle applicate alle abitazioni mantenendo sostanzialmente inalterata la proporzione tra le varie tariffe.

Sostiene che la scelta operata dalla Amministrazione comunale andava motivata nell'anno di prima applicazione della legge (1994) essendo sufficiente, per gli anni avvenire, richiamarla nella premessa delle delibere, così come il regolamento comunale Tarsu, approvato con delibera Consiglio comunale n. 210 del 14 dicembre 1995 e via via modificato, non ha mai equiparato o ritenuto omogenei i rifiuti prodotti dalle abitazioni e quelli prodotti dagli alberghi, sicché una motivazione specifica sarebbe stata necessaria in caso di allontanamento dalle precedenti scelte.

5. Preliminarmente va respinta l'eccezione di inammissibilità del ricorso per asserita tardività essendo pacifico, dalla lettura degli atti, che il ricorso è stato consegnato all'Ufficiale giudiziario per la notifica nel 60esimo giorno decorrente dall'ultimo giorno di pubblicazione della prima delibera, ossia di quella del Consiglio comunale di Riccione n. 14 del 17 febbraio 2011.

Parimenti infondata è l'eccezione di inammissibilità per tardività, riferita alla delibera consiliare n. 9 del 3 febbraio 2011, che ha modificato il regolamento comunale Tarsu introducendo le nuove categorie, essendo stata impugnata detta delibera in uno con gli atti applicativi che, nel fissare i relativi importi, ne hanno determinato la portata lesiva.

Invero, l'adeguamento delle tariffe della tassa per il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani costituisce una nuova ed autonoma esplicazione del potere regolamentare il cui percorso procedimentale si conclude con la determinazione dell'ammontare della tariffa.

Ne discende che solo con l'adozione, anno per anno, di tale atto il privato è posto in grado di misurare la gravosità dell'imposizione e quindi può valutare concretamente l'entità del pregiudizio recato al suo interesse da un uso del potere che egli ritiene scorretto" (Consiglio di Stato, Sezione V, 26 giugno 2000, n. 3621).

La determinazione degli importi è contenuta, dunque, in un atto scaturente da un procedimento autonomo rispetto a quelli degli anni precedenti, in conformità a quanto indicato dall'articolo 69 del Dlgs 507/1993, il quale prevede che i Comuni deliberino le tariffe entro il 31 ottobre di ciascun anno.

La precisazione che precede, peraltro, evidenzia l'infondatezza dell'obiezione del Comune secondo cui i ricorrenti, non avendo impugnato anche le determinazioni degli anni precedenti e di quelli successivi, avrebbero prestato una sorta di acquiescenza al sistema adottato dal Comune; ciò in quanto le delibere degli anni precedenti non vincolano in alcun modo il Comune nella deliberazione della tariffa per ciascun anno successivo.

6. Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto.

6.1. Con una prima censura i ricorrenti lamentano che il Comune di Riccione abbia fissato la misura della tassa 2011 per la classe F "alberghi, pensioni, locande, ospedali, residenze turistiche alberghiere" in € 6,088/mq, ossia in misura di gran lunga superiore a quella fissata, per lo stesso anno, per la classe A "abitazioni, circoli, uffici pubblici, stazioni FS, ostelli" pari ad € 2,513/mq, senza neanche distinguere tra locali ad uso abitativo e locali ad uso non abitativo.

La censura è fondata.

Il Dlgs 15 novembre 1993 n. 507 dispone testualmente, all'articolo 65, comma 2: "Le tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea sono determinate dal comune, secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, moltiplicando il costo di smaltimento per unità di superficie imponibile accertata, previsto per l'anno successivo, per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti" ed all'articolo 69, comma 2: "Ai fini del controllo di legittimità, la deliberazione deve indicare le ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe, i dati consuntivi e previsionali relativi ai costi del servizio discriminati in base alla loro classificazione economica, nonché i dati e le circostanze che hanno determinato l'aumento per la copertura minima obbligatoria del costo ovvero gli aumenti di cui al comma 3".

Ciò posto, il Collegio rileva che, nel caso di specie, non risulta in base a quali studi, indagini o ricerche istruttore, né in base a quali dati siano state fissate le tariffe, con particolare riferimento anche ai rapporti tra le varie categorie.

Gli atti impugnati, infatti, non chiariscono attraverso quale percorso logico ovvero per quali ragioni di carattere politico-amministrativo siano state quantificate le tariffe per le diverse classi di contribuenza: in concreto mancano gli elementi motivazionali e, prima ancora istruttori, relativi all'effettiva capacità di ciascuna tipologia di locali di produrre rifiuti solidi urbani.

Il Comune di Riccione, viceversa, avrebbe dovuto fornire, sulla base di dati statistici rilevati a seguito di studi specifici ed oggettivamente riscontrabili, la dimostrazione delle ragioni per le quali ha ritenuto di applicare agli esercizi alberghieri una tariffa maggiore rispetto a quella applicata alle abitazioni civili e non limitarsi alla mera enunciazione di petizioni di principio o richiami a delibere di anni precedenti, come già visto, in alcun modo vincolanti.

6.2. Con un'altra censura i ricorrenti deducono la violazione del principio "chi inquina paga", affermatosi nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea, e la violazione del Dlgs n. 507/1993, segnatamente degli articoli 31, 58, 59, 61, 65, 68 e 69.

Anche tale censura è fondata.

L'articolo 65, comma 1, Dlgs n. 507/1993 recita testualmente: "La tassa può essere commisurata o in base alla quantità e qualità medie ordinarie per unità di superficie imponibile dei rifiuti solidi urbani interni ed equiparati producibili nei locali ed aree per il tipo di uso, cui i medesimi sono destinati, e al costo dello smaltimento oppure, per i comuni aventi popolazione inferiore a 35.000 abitanti, in base alla qualità, alla quantità effettivamente prodotta, dei rifiuti solidi urbani e al costo dello smaltimento".

Il secondo comma del medesimo articolo dispone che la determinazione delle tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea, deve essere effettuata "secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, moltiplicando il costo di smaltimento per unità di superficie imponibile accertata, previsto per l'anno successivo, per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti".

Risulta chiaro, alla stregua della surriportata normativa, che la determinazione delle tariffe con riguardo alle diverse categorie e sottocategorie deve aver luogo tenendo conto della idoneità a produrre rifiuti dei locali e delle aree tassabili.

Nel caso di specie, viceversa, il Comune di Riccione ha utilizzato una differenziazione di tariffe che, sebbene possa far ritenere, in linea di principio, giustificato un regime di tassazione più elevato per gli alberghi con servizio di ristorazione, in considerazione del fatto che l'esercizio di un'attività di questo tipo può determinare una produzione quantitativamente e qualitativamente significativa di rifiuti, non appare corretto laddove non prevede alcuna distinzione, nell'ambito degli alberghi, fra le aree destinate esclusivamente a camere e quelle destinate alla ristorazione.

Deve ritenersi illogico, infatti, che un'area che manifesta una capacità di produrre rifiuti pari o, addirittura, inferiore a quella delle abitazioni private, debba essere assoggettata ad un regime di tassazione di gran lunga più elevato rispetto a quello previsto per tale tipologia di immobili.

Anche sotto questo profilo, dunque, la delibera di Giunta n. 74 del 10 marzo 2011 è illegittima laddove prevede per gli alberghi un importo per la Tarsu 2011 pari 2,42 volte l'importo fissato per le abitazioni private: queste ultime, infatti, sono autonomamente produttive di rifiuti, tanto che i sistemi di raccolta più recenti ne stanno perfezionando i metodi di differenziazione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 1 agosto 2015, n. 3781).

6.3. Con una terza censura i ricorrenti lamentano che la delibera consiliare n. 14 del 17 febbraio 2011 non ha motivato affatto le ragioni dell'aumento delle tariffe nella misura del 6% essendosi limitata ad affermare che, tenuto conto che "l'Amministrazione Comunale ha sostenuto un notevole aumento del costo del servizio sia dall'anno 2009 al 2010, sia dal 2010 al 2011",..."con un aumento del 6% nelle tariffe dell'anno 2010 si raggiungerebbe un introito Tarsu 2011 di € 11.250.000,00 circa che coprirebbe il 96,71% circa del costo del servizio ed assicurerebbe anche una compilazione regolare del Bilancio di previsione 2011".

La censura è fondata.

L'articolo 31 Dlgs 507/1993 dispone che, per determinare gli importi dovuti per la Tarsu, occorre fare "riferimento a dati del conto consuntivo comprovati da documentazioni ufficiali e non si considerano addizionali, interessi e penalità".

Alla stregua della suddetta disposizione l'ente locale, nella delibera con la quale determina gli importi dovuti per la Tarsu, deve esplicitare con chiarezza tutte le risultanze istruttorie, fornendo motivazione dettagliata delle ragioni delle proprie decisioni.

Nel caso di specie, viceversa, la delibera n. 14/2011 non rappresenta affatto quale sia stato il costo di esercizio del 2010, quale sia stato il gettito del servizio dello stesso anno, quale sia il costo preventivato per l'anno 2011, quale sia stato l'importo (deducibile) relativo al costo di raccolta dei rifiuti e l'ammontare della somma relativa a sgravi e rimborsi né, infine, a quanto ammonti il pur citato "notevole aumento della raccolta e dello smaltimento rifiuti svolto da Hera" (cfr. pag. 3, 2° cpv.).

In assenza dei dati suindicati l'aumento del 6%, per quanto non rappresenti uno scostamento anormale o eccessivo, non risulta motivato né sono altrimenti ricavabili elementi tali da consentire di ricostruire contabilmente la correttezza logica dell'iter argomentativo da cui è scaturito l'aumento della tassa in discorso, non essendo sufficiente a tal fine il mero richiamo a generiche esigenze di regolarità di bilancio (cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sezione I, 17 dicembre 2009, n. 2017).

Ciò in aperta violazione dell'articolo 69 comma 2, Dlgs 15 novembre 1993 n. 507, a tenore del quale il Comune deve specificatamente indicare, nelle delibere che comportano un incremento delle tariffe Tarsu, i dati e le circostanze che hanno determinato l'aumento per la copertura minima obbligatoria del costo del servizio.

Si tratta di una disposizione che prevede, in subjecta materia, una deroga al principio della non necessità della motivazione per gli atti a contenuto generale (cfr. Tar Molise, 7 novembre 2014, n. 607).

In conclusione, assorbita ogni altra censura, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento, in parte qua, delle delibere impugnate.

All'annullamento in sede giurisdizionale dei provvedimenti tariffari consegue il dovere dell'amministrazione di provvedere alla riedizione del potere esercitato, emendato dai vizi riscontrati.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna, Bologna, Sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla in parte qua i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Riccione al pagamento in favore delle parti ricorrenti delle spese del giudizio, che liquida in € 4,000,00 (quattromila), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2015 con l'intervento dei Magistrati:

(omissis)

 

Depositata in segreteria il 2 dicembre 2015.