Tar Marche

Sentenza 16 maggio 2006, n. 321

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

Sentenza

contro

per la condanna

del Ministero dell'Interno al risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell'annullamento dell'ordinanza 16.7.1994 n. 19 del Sindaco di Cerreto d'Esi, disposto da questo Tribunale con sentenza 12 marzo 1999 n. 242.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero intimato;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 21 aprile 2006, il Cons. Luigi Ranalli ed uditi per le parti i difensori come specificato nel relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Fatto

Il Sindaco di Cerreto d'Esi, con ordinanza 16.7.1994 n. 19, ha diffidato il sig. (...) dal continuare l'attività dell'allevamento avicolo in via Bargatona in quanto pericolosa per la salute pubblica.

L'interessato ha impugnato l'ordinanza con ricorso n. 1209/1994 e questo Tribunale:

— con ordinanza 12.10.1994 n. 542 ha respinto l'istanza cautelare proposta ai sensi dell'articolo 21, u.c., della legge n. 1034, ma il Consiglio di Stato, Sezione V, con ordinanza 3.3.1995 n. 352, l'ha accolta:

— con sentenza 12 marzo 1999 n. 242 ha accolto il ricorso, annullando l'ordinanza sindacale.

Di conseguenza, il sig. (...), con atto di citazione notificato il 19.10.199, ha convenuto il Comune di Cerreto d'Esi, in persona del Sindaco, dinanzi al Tribunale di Ancona — Sezione staccata di Fermo, onde ottenere la condanna del Comune stesso al risarcimento dei danni subiti: il Giudice così adito, con decisione 7.4.2003, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sulla controversia, ritenendola del Tar Marche.

Il sig. (...), con il ricorso in epigrafe indicato, notificato il 16.1.2004 e depositato l'11.2.2004, ha chiesto a questo Tribunale Amministrativo la condanna del Ministero dell'Interno al risarcimento del danno patrimoniale subito per l'illegittima adozione da parte del Sindaco di Cerreto d'Esi dell'ordinanza n. 19/1994, come sopra annullata dal Tar Marche, ravvisandone la legittimazione passiva perché si tratta di un'ordinanza ex articolo 38, II comma, della legge n. 142/1990 (ora articolo 50 del Dlgs n. 267/2000) e, quindi, adottata dal Sindaco nella sua qualità di Ufficiale del Governo.

Il danno causato dall'ordinanza n. 19/1994 è stato indicato nella progressiva riduzione, sino alla definitiva cessazione, dell'attività commerciale svolta e nella lesione dell'immagine dell'azienda: ai fini della sua dimostrazione quantificazione è stata depositata apposita relazione economico — contabile, corredate dalle dichiarazioni dei redditi a fini fiscali, con contestuale richiesta di prova testimoniale e consulenza tecnica d'ufficio.

La difesa del Ministero dell'Interno, con la memoria di costituzione in giudizio, ha chiesto che il ricorso sia respinto in quanto infondato, preliminarmente eccependo:

a) il difetto di giurisdizione del Tribunale amministrativo anche ai sensi dell'articolo 7 della legge n. 205/2000, in quanto:

— il Sindaco di Cerreto d'Esi ha agito in "carenza di potere" e, quindi, la controversia riguarda situazioni di diritto soggettivo e non di interesse legittimo;

— poiché l'attività svolta dal ricorrente era stata debitamente autorizzata, la sua inibizione ha inciso su di una posizione di diritto soggettivo, la cui tutela è riservata al Giudice ordinario;

— il risarcimento dei danni è, comunque, un diritto soggettivo indifferentemente dalla natura dell'interesse leso;

b) la carenza di legittimazione passiva del Ministero, dal momento che il Sindaco ha emanato l'ordinanza, poi annullata, in mancanza dei presupposti di fatto che giustificavano l'esercizio di potestà "extra ordinem";

c) l'intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento, in quanto la domanda è stata proposta oltre il termine quinquennale di cui all'articolo 2947 C.c..

La difesa del ricorrente, con memorie depositate il 10 ed il 14.4.2006, ha insistito per l'accoglimento del ricorso, ulteriormente illustrando tesi e richieste e replicando alle eccezioni come sopra formulate dall'Amministrazione resistente.

Diritto

Il Collegio considera preliminarmente infondata l'eccezione di difetto di giurisdizione del Tribunale amministrativo.

Infatti, come si deduce dall'esame della sentenza n. 242/1999 di questo Tribunale, l'ordinanza n. 19/1994 del Sindaco di Cerreto d'Esi è stata ritenuta illegittima — e, quindi annullata — non perché emessa in carenza "assoluta" di potere — e, quindi inidonea ad affievolire in interesse legittimo il diritto soggettivo del ricorrente a svolgere un'attività produttiva debitamente autorizzata — ma perché il Sindaco aveva illegittimamente esercitato il potere (autoritativo) conferitogli dall'articolo 38, II comma, della legge n. 142/1990 ed è noto che a fronte di un provvedimento amministrativo di natura autoritativa sono configurabili solo posizioni di interesse legittimo e non di diritto soggettivo così che la posizione lesa è proprio di interesse legittimo e la conseguente domanda risarcitoria, alla data della notifica del ricorso in esame, deve ritenersi effettivamente attribuita al Giudice amministrativo ai sensi dell'articolo 7, IV comma, della legge n. 205/2000.

Inoltre, anche se il risarcimento del danno conseguente all'annullamento di un atto amministrativo illegittimo e lesivo di interessi legittimi è, a sua volta, un diritto soggettivo, la giurisdizione amministrativa sussiste ugualmente, anche se non proposta unitamente al ricorso per l'annullamento dell'atto lesivo.

Infatti, a parte che questa contestualità non è espressamente richiesta dall'articolo 7, IV comma, della legge 21 luglio 2000 n. 205, il risarcimento conseguente all'annullamento di un atto amministrativo, come nel frattempo chiarito dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 204/2004, è uno "strumento di tutela ulteriore" che "completa" quella prevista dall'articolo 24 della Costituzione: la finalità dell'articolo 7, IV comma, della legge n. 205/2000 è, quindi, proprio quella di modificare il previgente sistema processuale, accentrando dinanzi ad un unico Giudice, cioè quello amministrativo, il giudizio impugnatorio con quello risarcitorio, quando connesso e consequenziale.

Infondata, ad avviso del Collegio, è anche l'eccepita carenza di legittimazione passiva del Ministero dell'Interno proprio perché, come sopra evidenziato, l'ordinanza n. 19/1994, chiaramente adottata dal Sindaco nella sua qualità di Ufficiale di Governo, non può ritenersi emessa in "carenza assoluta di potere" e, quindi, in assenza di qualsiasi nesso con la suindicata qualità .

Il ricorso va, dunque, esaminato nel merito.

Nel caso specifico, la responsabilità per i danni conseguenti all'annullamento dell'ordinanza n. 19/1944 va ricondotta a quella extracontrattuale di cui all'articolo 2043 C.c.: il diritto al risarcimento si prescrive, ai sensi dell'articolo 2947 C.c., nel termine di cinque anni dall'evento dannoso.

È noto, però, che, ai sensi dell'articolo 2935 C.c., il termine di prescrizione non decorre se il diritto non può essere ancora esercitato.

Questa possibilità , nel caso specifico, è ravvisabile dalla pubblicazione della sentenza n. 242/1999, cioè dal 12.3.1999, essendo l'annullamento dell'atto amministrativo necessariamente pregiudiziale alla domanda risarcitoria, se emanato in lesione di un interesse legittimo oppositivo e non essendo nell'anno 1994, allorché fu proposto il ricorso per l'annullamento dell'ordinanza n. 19/1994, ancora consentita la possibilità di proporla contestualmente alla domanda di risarcimento danni.

Di conseguenza, poiché il ricorso in esame è stato notificato il 16.1.2004, a questa data non erano ancora trascorsi cinque anni dalla pubblicazione della sentenza.

Anche la prescrizione del diritto al risarcimento dei danni, eccepita dall'Amministrazione resistente, è, dunque, infondata.

Ravvisata, dunque, l'ipotesi di una responsabilità extracontrattuale, l'obbligo del risarcimento a carico dell'Amministrazione può ammettersi solo in presenza di un suo comportamento quanto meno colposo, a sua volta neppure ravvisabile a seguito di qualsiasi illegittimità che ha giustificato l'annullamento dell'atto, ma quando "la violazione risulta grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto ed in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tale da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato e, viceversa, negandola quando l'indagine presupposta conduce al riconoscimento di un errore scusabile" (v.si, in termini, CdS, Sezione IV, 6 luglio 2004 n. 5012), come, ad esempio, in presenza di contrasti giurisprudenziali o di incertezza del quadro normativo di riferimento o di complessità della situazione di fatto.

Nel caso specifico, dall'esame della sentenza n. 249/1999 deduce il Collegio che il comportamento del Sindaco di Cerreto d'Esi sia stato effettivamente caratterizzato da grave negligenza, dal momento che ha inibito a tempo indeterminato l'attività produttiva svolta dal ricorrente senza affatto considerare l'esito degli accertamenti sanitari disposti dall'Usl, da cui risultava, invece, solo la necessità che fossero adottate alcune cautele ed accorgimenti per eliminare l'emissione degli odori nocivi.

Il "quantum" da risarcire nella relazione economico-contabile depositata dal ricorrente è stato complessivamente indicato in lire 250.000.000 dovuto a "mancati guadagni di cinque anni oltre ad un modesto avviamento di lire 50 milioni".

Ad avviso del Collegio, è però opportuno, prima di disporre un'eventuale consulenza tecnica o di procedere alla diretta determinazione, eventualmente anche in via equitativa, che l'entità del danno da risarcire, come consentito dall'articolo 7 della legge n. 205/2000, sia direttamente determinato e proposto, entro il 31 dicembre 2006, dal Ministero dell'Interno, attenendosi ai seguenti criteri:

1) quantificazione monetaria del mancato utile netto d'impresa subito dal ricorrente per il fermo totale dell'attività di allevamento avicolo svolto nella sua azienda dal 19 marzo 1994, data di notifica dell'ordinanza sindacale n. 19/1999, alla data del 9.3.1995, data di pubblicazione dell'ordinanza n. 352/1995 del Consiglio di Stato, con cui l'esecuzione dell'ordinanza sindacale è stata sospesa, desunta dalla media degli utili di impresa effettivamente conseguiti nei due anni antecedenti al 1994;

2) quantificazione del complessivo mancato utile netto non conseguito per la (eventuale) ridotta attività d'impresa sino al 12 marzo 1999, data di pubblicazione della sentenza n. 242/1999, con cui l'ordinanza sindacale è stata definitivamente annullata, a sua volta desunto per differenza tra la media sopra indicata e l'utile d'impresa effettivamente conseguito nel periodo stesso;

3) quantificazione della riduzione effettiva dell'avviamento commerciale dell'azienda di che trattasi rispetto alla data del 19 marzo 1994, desunta con riferimento alle aziende similari operanti in zona;

4) le quantificazioni monetarie sopra indicate dovranno essere disposte tenendo conto di ogni documento contabile, idoneo allo scopo, che il ricorrente (...) riterrà opportuno inviare al Ministero, o all'Ufficio dal medesimo all'uopo preventivamente indicato, entro il 30 luglio 2006: in mancanza di invio della suindicata documentazione, o di ritenuta inidoneità di quella inviata, il Ministero, o l'Ufficio dal medesimo incaricato, potrà determinare e proporre autonomamente l'entità del danno economico complessivo che intende risarcire, acquisendo ed avvalendosi di ogni altro elemento o notizia utile allo scopo, ivi compresi quelli di natura fiscale;

5) il danno risarcibile come sopra accertato e proposto dovrà , inoltre, essere aumentato degli interessi legali e della rivalutazione monetaria calcolati dalla scadenza dell'anno di riferimento del mancato utile e perdita dell'avviamento commerciale, sino alla data del presumibile pagamento.

Tutti gli atti relativi alla suindicata determinazione e proposta risarcitoria dovranno, inoltre, essere comunicati alla società ricorrente ai fini di una sua eventuale accettazione e controproposta e depositati nel fascicolo di causa entro il 28 febbraio 2007.

Resta sospesa ogni altra determinazione in rito, merito e spese, come resta ovviamente ferma la possibilità per le parti di definire, medio-tempore, transattivamente la vertenza.

PQM

Il Tribunale amministrativo regionale delle Marche, parzialmente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato:

— condanna il Ministero dell'Interno al risarcimento dei danni a favore del ricorrente (...) in conseguenza dell'annullamento disposto con la sentenza n. 242/1999 di questo Tribunale;

— dispone che alla determinazione e proposta dell'entità del danno da risarcire il Ministero dell'Interno provveda nei termini e con le modalità indicate in motivazione;

— rinvia all'udienza pubblica del 9 maggio 2007 ogni ulteriore determinazione in rito, merito e spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2006, con l'intervento di:

(omissis)

Depositata in Segreteria il 16/05/2006