Rifiuti

Giurisprudenza (Normativa regionale)

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Sentenza Tar Sicilia 26 gennaio 2012, n. 235

Smaltimento rifiuti solidi urbani - Dlgs 152/2006 - Ordinanze comunali - Discariche - Necessità del previo parere tecnico - Sussiste

Il Dlgs 152/2006 impone che le ordinanze contingibili ed urgenti degli enti locali in materia di gestione integrata dei rifiuti, devono essere adottate sulla base del parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali.
Lo sottolinea il Tar Sicilia (sentenza 235/2012) nell’annullare un’ordinanza comunale con la quale era stato imposto al gestore di una discarica sita nel territorio comunale di non accettare rifiuti provenienti da Comuni non confinanti con la stessa.
Al Giudice amministrativo è bastato verificare la sussistenza del vizio dedotto dal gestore ricorrente, e cioè il mancato rinvenimento della relazione tecnica sanitaria nella documentazione presentata dal Comune, presupposto indispensabile per l’adozione delle ordinanze in ex articolo 191, comma 3 del “Codice ambientale” (“le ordinanze … sono adottate su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali”).

Tar Sicilia

Sentenza 26 gennaio 2012, n. 235

 

Repubblica italiana

In nome del Popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

sul ricorso numero di registro generale 204 del 2011, proposto da:

Ato (omissis) Spa in liquidazione, rappresentata e difesa dall'avv. (omissis), con domicilio eletto presso l'avv. (omissis) in (omissis), via (omissis);

contro

Comune di (omissis), rappresentato e difeso dall'avv. (omissis), con domicilio ex lege presso la Segretaria di questo Tar;

per l'annullamento dell'ordinanza n. 1594/Ros del 16 novembre 2010 — nonché di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e conseguenziale— con la quale il Comune di (omissis) ha vietato "all'Ato (omissis) Spa e comunque alla ditta che attualmente gestisce la discarica di c/da (omissis) per conto dell'Ato (omissis), Ati (omissis) Srl – (omissis) Srl con sede in via (omissis), di effettuare presso la discarica di (omissis) lo smaltimento dei r.s.u. provenienti dai Comuni diversi da(omissis), (omissis), (omissis) e (omissis)" .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il dott. (omissis) e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto

Con il ricorso introduttivo del giudizio, proposto dai componenti del collegio sindacale di Ato (omissis) Spa in liquidazione, notificato il 14 gennaio 2011 e depositato il successivo 21 gennaio, parte ricorrente premette che con ordinanza n. 223 del 24 marzo 2010 il Comune di (omissis) vietava alla ricorrente stessa di effettuare presso la discarica di (omissis) (sita nel territorio della provincia di (omissis) ed esercitata, per conto di Ato (omissis), dalla (omissis) Srl – (omissis) Srl) lo smaltimento dei r.s.u. provenienti da Comuni diversi da (omissis), (omissis), (omissis) e (omissis).

Avendo il Dipartimento Regionale Acqua e Rifiuti ritenuto illegittima detta ordinanza, giusto atto del 30 marzo 2010, il Comune di (omissis) ne sospendeva l'esecutività; in vista della cessazione di tale sospensione, di seguito, parte ricorrente deliberava la non utilizzabilità da parte dei comuni di (omissis), (omissis), (omissis) e (omissis) della discarica in questione, disponendo l'utilizzo di altre discarica sita fuori dalla provincia di (omissis).

In data 19 ottobre 2010, facendo seguito ad espressa richiesta del Comune di (omissis), il collegio dei liquidatori dell'Ato (omissis) disponeva il trasferimento temporaneo in capo al Comune stesso della discarica di (omissis).

Ma, successivamente, a seguito di contestazione da parte dei comuni di (omissis), (omissis), (omissis) e (omissis) del divieto di utilizzo della discarica di (omissis) parte ricorrente, con deliberazione del 30 novembre 2010, revocava la precedente deliberazione del 19 ottobre 2010 relativa al trasferimento temporaneo della titolarità della discarica di (omissis) in capo al Comune di (omissis).

Nelle more, tuttavia, con ordinanza n. 1594/Ros del 16 novembre 2010 il Comune di (omissis) vietava all'Ato (omissis) Spa di effettuare presso la discarica di (omissis) lo smaltimento dei r.s.u. provenienti dai Comuni diversi da (omissis), (omissis), (omissis) e (omissis).

Poste le superiori premesse in punto di fatto, parte ricorrente avversa detto provvedimento affidando il ricorso ad unica, articolata, censura di "violazione degli articoli 50 e 54 Tuel — violazione Dlgs n. 152/2006 e sue modifiche ed integrazioni— violazione Dlgs n. 36/2003 e sue modifiche ed integrazioni— incompetenza ed eccesso di potere, violazione ex articolo 29 Dlgs n. 104/2010"; la censura presenta tre differenti profili, volti ad evidenziare i seguenti vizi di illegittimità:

con il primo motivo la ricorrente sostiene l'incompetenza in capo al Comune di (omissis), adducendo che quest'ultimo, al momento dell'adozione dell'ordinanza in questione, non aveva la titolarità della discarica, della quale, quindi, non poteva disporre. In ogni caso, la competenza a disporre l'utilizzo della discarica farebbe capo al presidente della Provincia.

Con il secondo motivo di ricorso si sostiene la carenza dei presupposti previsti dall'articolo 54, Tueell, al fine di adottare ordinanze contingibili ed urgenti; in particolare, la dedotta sofferenza ambientale indicata nella motivazione dell'atto in questione non determinerebbe una situazione di emergenza o grave pericolo.

Con il terzo motivo si sostiene la violazione, sotto altro profilo, dell'articolo 54, Tueell, in relazione all'articolo 191 del Dlgs 152/2006 per non essere stato assunto alcun parere degli organi tecnici o tecnico sanitari locali.

Si costituiva in giudizio il Comune di (omissis), sollevando in via preliminare eccezioni di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai comuni controinteressati nonché di difetto di capacità processuale dei componenti del collegio sindacale dell'Ato, e, nel merito, difendendo la correttezza del provvedimento impugnato, radicato nell'esigenza di ritardare l'esaurimento della potenzialità della discarica di ricevere i rifiuti, limitando l'accesso ai soli comuni di (omissis), (omissis), (omissis) e (omissis).

Con ordinanza n.197/2011 questa Sezione rigettava la domanda di sospensione degli atti impugnati ritenendo determinante il profilo della carenza di legittimazione eccepito dal Comune di (omissis).

Ma il Cga per la Regione Siciliana, adito in appello da Ato (omissis), con ordinanza n.410/2011 riformava la pronuncia in primo grado di questa Sezione.

Parte ricorrente, con produzione documentale e memoria, ha controdedotto alle eccezioni in rito e in merito sollevate dal Comune ed ha insistito per l'accoglimento del ricorso.

Infine, nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

 

Diritto

I. Preliminarmente il Collegio prende in esame le eccezioni in rito sollevate dal Comune di (omissis), ma le ravvisa infondate.

Quanto alla dedotta inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai comuni controinteressati, il Collegio ritiene di disattendere l'eccezione, alla luce del condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo il quale, essendo l'ordinanza contingibile ed urgente provvedimento per sua natura finalizzato alla tutela di interessi generali o diffusi e comunque superindividuali ed impersonali, è da escludere che nel caso di ricorso proposto per il suo annullamento siano configurabili soggetti controinteressati nei confronti dei quali occorra a pena di inammissibilità instaurare il contraddittorio; e ciò anche nell'ipotesi in cui la testuale menzione nel preambolo dell'impugnato provvedimento di soggetti nominativamente indicati renda palese che costoro sono titolari di un interesse di fatto, atteso che quest'ultimo potrebbe al più legittimare un intervento ad opponendum ma non conferisce la qualità di controinteressato in senso tecnico spettando essa non a chiunque riceva, in senso lato, un beneficio dal provvedimento, ma solo al soggetto il cui soddisfacimento costituisca la funzione tipica e legale dell'atto (in termini: Tar Umbria Perugia, sez. I, 4 marzo 2009 , n. 70; cfr. anche Consiglio Stato , sez. V, 6 giugno 2006 , n. 3356).

II. Quanto all'eccezione di difetto di capacità processuale dei componenti del collegio sindacale dell'Ato ricorrente, il collegio ritiene di adeguarsi all'orientamento desumibile dall'ordinanza n. 410/2011 del Cga per la Regione Siciliana, il quale, adito in appello da Ato (omissis), ha riformato la pronuncia in primo grado di questa Sezione n.197/2011.

Poiché il rigetto della domanda di sospensione era motivato dall'accoglimento dell'eccezione di carenza di legittimazione sollevata dal Comune di (omissis), evidentemente, al fine di addivenire alla riforma dell'ordinanza di primo grado, il C.G.A ha favorevolmente deliberato la sussistenza e la prova della legittimazione.

Ebbene, come detto, il collegio ritiene di aderire a tale orientamento sulla scorta delle considerazioni che seguono.

Parte ricorrente ha prodotto (in allegato al ricorso introduttivo), tra l'altro, copia del verbale numero 11 del 30 novembre 2010, ove il Rag. (omissis), il dottor (omissis) ed il dott. (omissis), che ivi risultano presenti, figurano, rispettivamente, quali presidente e componenti del collegio sindacale; lo stesso Comune di (omissis) ha prodotto il verbale di assemblea della Spa Ato (omissis) del 1º febbraio 2011, avanti al notaio (omissis) di (omissis), ove viene dato atto che il collegio sindacale, nella persona dei predetti signori (omissis), (omissis) e (omissis), per effetto delle dimissioni dei liquidatori dal giorno 11 dicembre 2010, " a partire da tale data, ai sensi dell'articolo 2386 C.c., svolge le funzioni di organo amministrativo, limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione".

Quindi, nonostante l'Ato (omissis) ricorrente non abbia , neppure ai fini dell'udienza di merito, prodotto in giudizio l'originario atto di nomina del collegio sindacale nonché lo statuto, può ritenersi in ogni caso accertato che le persone fisiche che hanno rilasciato la procura per il ricorso in epigrafe ((omissis), (omissis) e (omissis)) erano effettivamente il presidente ed i componenti del collegio sindacale, e posto che il Comune di (omissis) risulta presente in occasione della seduta dell'assemblea della Spa Ato (omissis) del 1º febbraio 2011, ove il collegio sindacale risulta investito della legale rappresentanza per effetto delle dimissioni dei liquidatori, ebbene, il Comune avrebbe dovuto contestare in maniera puntuale e specifica, non generica, la capacità processuale.

In altri termini, pur non risultando puntualmente e doverosamente comprovati i poteri mediante la produzione integrale dello statuto (depositato solo in stralcio dal Comune) e dell'atto di nomina del collegio sindacale, ciò che ordinariamente avrebbe potuto condurre ad una declaratoria di inammissibilità del ricorso, nello specifico caso, a ben vedere, deve pervenirsi a diversa decisione, risultando provato, dagli atti acquisiti al fascicolo processuale, che i signori (omissis), (omissis) e (omissis) erano, rispettivamente, presidente e componenti del collegio sindacale sia in data anteriore che in data posteriore alla proposizione del ricorso; e che, per specifica ammissione in sede di assemblea, per effetto delle dimissioni dei liquidatori dal giorno 11 dicembre 2010, il collegio sindacale " a partire da tale data, ai sensi dell'articolo 2386 C.c., svolge le funzioni di organo amministrativo, limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione".

Ciò detto, una volta che la nomina si desume dalla documentazione agli atti del giudizio, il Comune non poteva limitarsi ad una generica contestazione della legittimazione, ma era tenuto a svolgere puntuali rilievi, specificando per quali ragioni il collegio sindacale (o alcuno dei suoi componenti) non avesse mai posseduto, ovvero avesse in un secondo momento perduto, la legittimazione.

In sostanza, l'eccezione va disattesa in quanto, in presenza di un consistente principio di prova circa la legittimazione processuale, i fatti alla base della predetta eccezione avrebbero dovuto essere puntualmente provati da chi (il Comune di (omissis)) aveva interesse ad eccepirli.

Pertanto, trova applicazione il principio, assolutamente pacifico, secondo il quale, ai fini della proposizione di ricorsi da parte delle persone giuridiche private, il rappresentante legale ha piena capacità di compiere tutti gli atti, anche processuali, che rientrano all'oggetto sociale.

E d'altra parte, l'articolo 2386 C.c. assegna al collegio dei sindaci sia il compito di convocare d'urgenza l'assemblea, per la nomina del nuovo amministratore unico, sia quello di svolgere, nelle more, compiti di ordinaria amministrazione; la gestione comporta l'esercizio dei poteri connessi, ivi incluso quello che comporta la legittimazione ad impugnare un atto amministrativo lesivo quale l'ordinanza in questione .

Al riguardo, appaiono condivisibili le argomentazioni svolte in memoria da parte ricorrente, laddove osserva che occorre tener conto da una parte del carattere d'urgenza (e di eccezionalità) sotteso all'ordinanza contingibile ed urgente da opporre, dall'altra della perentorietà dei termini processuali di impugnazione, che non avrebbero di certo consentito di attendere per agire la costituzione del nuovo Collegio dei Liquidatori.

Infine, il Collegio dei Liquidatori successivamente costituito risulta avere, in data 4 marzo 2011, ratificato e fatto proprio l'operato del Collegio Sindacale, come documentato dalla ricorrente .

Pertanto l'eccezione dev'essere respinta.

III. Il primo motivo di ricorso, con il quale l'Ato ricorrente sostiene che il Comune di (omissis), al momento dell'adozione dell'ordinanza in questione, non aveva la titolarità della discarica, della quale, quindi, non poteva disporre, è infondato in punto di fatto: il trasferimento temporaneo in capo al Comune di (omissis) della discarica di (omissis) è avvenuto in data 19 ottobre 2010; tale trasferimento risulta revocato con deliberazione del 30 novembre 2010.

È pertanto evidente che, essendo stata l'ordinanza n. 1594/ROS adottata in data 16 novembre 2010, e cioè anteriormente alla revoca del trasferimento temporaneo, l'operato del Comune di (omissis) sfugge al dedotto profilo di illegittimità.

Nemmeno il profilo sviluppato da parte ricorrente circa la competenza esclusiva in capo al Presidente della Provincia è fondato, in quanto il Comune ha esercitato, per ragioni contingibili ed urgenti, il potere di ordinanza di cui all'articolo 191 del decreto legislativo n.152/2006 (richiamato dall'articolo 4 della legge regionale 8 aprile 2010 n. 9), potere riconosciuto, tra gli altri, al Sindaco, nell'ambito della propria competenza, come verrà meglio chiarito infra.

IV. Il ricorso risulta tuttavia fondato sotto altro profilo.

L'atto impugnato consiste in una ordinanza contingibile ed urgente adottata dal Comune di (omissis) al fine di ovviare ad una presunta emergenza ambientale suscettibile di derivare dall'anticipato esaurimento delle potenzialità della discarica di ricevere i rifiuti per effetto del conferimento da parte di altri comuni dell'ambito territoriale provinciale.

Ora, un'analoga ordinanza, adottata il 17 marzo 2010, era stata ritenuta illegittima da parte del dirigente del Dipartimento Regionale Acqua e Rifiuti il quale, con relazione del 30 marzo 2010, ne aveva evidenziato numerose illegittimità, chiedendone il ritiro in autotutela.

Tra i vari profili, il Dirigente aveva contestato all'Amm.ne comunale che le ordinanze contingibili ed urgenti in materia di gestione integrata dei rifiuti per ambiti territoriali ottimali possono essere adottate solo dopo apposita relazione della competente autorità tecnico o tecnico sanitaria locale, vale a dire la competente ASP provinciale ovvero la competente provincia regionale.

Il rilievo in questione non risulta in alcun modo superato in sede di adozione dell'ordinanza impugnata con il ricorso in epigrafe, che consiste nella sostanziale riproposizione del precedente provvedimento.

Ora, lo stesso Comune di (omissis) argomenta che il potere che si è inteso esercitare discende dall'articolo 4, comma 2, lettera g), della legge regionale 8-4-2010 n. 9 (relativa alla gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati), che attribuisce ai comuni la competenza ad adottare disposizioni per la tutela igienico sanitaria nella gestione dei rifiuti, e dal successivo comma 4, il quale prevede che il sindaco adotta le ordinanze di cui agli articoli 191 e 192 del decreto legislativo n.152/2006 nell'ambito del territorio comunale.

Ebbene, l'articolo 191 (rubricato "Ordinanze contingibili e urgenti e poteri sostitutivi.") stabilisce –tra l'altro— quanto segue:

"1. Ferme restando le disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, (omissis), qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il Sindaco possono emettere, nell'ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente. Dette ordinanze sono comunicate al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, al Ministro della salute, al Ministro delle attività produttive, al Presidente della regione e all'autorità d'ambito di cui all'articolo 201 entro tre giorni dall'emissione ed hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi.

"2. omissis.

"3. Le ordinanze di cui al comma 1 indicano le norme a cui si intende derogare e sono adottate su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali".

Ciò posto, risulta, effettivamente, sussistente il vizio, dedotto dall'Ato ricorrente, di violazione della citata normativa, non rinvenendosi, anteriormente all'adozione dell'atto impugnato, la necessaria previa relazione tecnico sanitaria, indispensabile presupposto ai fini dell'adozione delle ordinanze in questione.

Al riguardo, la Giurisprudenza ha affermato che il Dlgs n. 152 del 2006 prevede che le ordinanze contingibili ed urgenti in questione sono adottate "su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali" (articolo 191), e che pertanto è illegittima l'ordinanza assunta senza i predetti specifici pareri (Tar Campania Napoli, sez. I, 6 luglio 2009 , n. 3732 e sez. V, 31 gennaio 2007 , n. 803).

Ebbene, nel caso in questione nell'ordinanza sindacale manca la menzione circa la previa espressione ed acquisizione del parere obbligatorio degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali sulle conseguenze ambientali del divieto ad una parte dei comuni di utilizzo della discarica.

Detto profilo di illegittimità è sufficiente a condurre all'accoglimento del ricorso ed all'annullamento dell'ordinanza impugnata, previo assorbimento delle ulteriori censure, al cui esame parte ricorrente non mantiene alcun interesse.

Il collegio ritiene di disporre l'integrale compensazione delle spese avuto riguardo, da un canto, alla parziale novità della questione, e, sotto altro profilo, valorizzando l'esito della fase cautelare in primo grado, determinato (anche) dalla carenza documentale di cui in narrativa.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per effetto annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:

(omissis)

 

Depositata in Segreteria il 26 gennaio 2012

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