Tar Sardegna

Sentenza 3 novembre 2011, n. 1049

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

Sentenza

sul ricorso numero di registro generale 3 del 2011, proposto da:

(...) Sas, rappresentato e difeso dagli avvocati (omissis);

contro

Comune di Alghero, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

per l'annullamento

dell'ordinanza n. 229 del 22 dicembre 2010 con cui alla ricorrente è stata irrogata la sanzione accessoria consistente nella chiusura per 7 giorni dell'esercizio pubblico di somministrazione di alimenti e bevande dalla medesima gestito;

dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Alghero n. 24 del 22 ottobre 2010.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alghero.

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti.

Visti tutti gli atti della causa.

Nominato relatore per l'udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2011 il Consigliere (omissis) e uditi l'avvocato (omissis) per la ricorrente e l'avvocato (omissis) in sostituzione dell'avvocato (omissis) per l'amministrazione resistente.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto

Nel corso di un controllo di polizia ambientale la Polizia municipale di Alghero ha rinvenuto sul suolo pubblico due buste di plastica contenti rifiuti non differenziati provenienti dal pubblico esercizio per la somministrazione di alimenti e bevande gestito dal società (...) Sas.

Considerato che l'abbandono di rifiuti indifferenziati su suolo pubblico costituiva violazione del combinato disposto delle ordinanze sindacali nn. 1/2008 e 24/2010, al sig. (omissis) veniva notificato, in qualità di "obbligato in solido", il verbale di 7 dicembre 2010 n. 1588, col quale, preannunciando l'applicazione della sanzione pecuniaria di € 500 e della sanzione accessoria consistente nella chiusura dell'esercizio pubblico per sette giorni, lo si invitava a contraddire entro il termine di 30 giorni dalla data della notifica.

Sennonché, con ordinanza 22 dicembre 2010, n. 229 il Dirigente dell'Ufficio Polizia amministrativa dello stesso Comune ha ingiunto al sig. (omissis), in qualità di legale rappresentante della detta società, di sospendere per sette giorni l'attività svolta nell'esercizio pubblico gestito.

Ritenendo le menzionate ordinanze n. 229/2010 e 24/2010 illegittime la società (...) le ha impugnate chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi.

1) L'ordinanza n. 229/2010 è in contrasto con gli articoli 18 e 20 della legge n. 689/1981 atteso che è stata adottata quando ancora era pendente il termine di 30 giorni per presentare "eventuali scritti difensivi", concesso col verbale 7 dicembre 2010 n. 1588.

Il citato provvedimento viola poi l'ordinanza n. 24/2010 su cui si fonda, sia perché quest'ultima prevede che la sanzione accessoria decorra "dal giorno successivo alla notifica del provvedimento conseguente all'accertamento" (ossia dall'ordinanza-ingiunzione), sia perché la stessa non contempla la figura dell'obbligato in solido.

2) L'ordinanza n. 24/2010 è a sua volta viziata in quanto adottata ai sensi dell'articolo 54 comma 4 del Dlgs n. 267/2000 senza che ricorrano i presupposti alla stregua dei quali il sindaco può emanare ordinanze contingibili ed urgenti.

A prescindere da ciò la misura della sanzione accessoria è sproporzionata rispetto allo scopo prefissato ed è illegittima in quanto si applica immotivatamente alle sole utenze non domestiche.

Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata, depositando memoria con cui si è opposta all'accoglimento del ricorso.

Alla pubblica udienza del 19 ottobre 2011 la causa, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.

Diritto

In via pregiudiziale va affrontata la questione di rito sollevata dalla resistente amministrazione.

Sostiene quest'ultima che il ricorso sarebbe improcedibile in quanto la ricorrente non avrebbe presentato l'istanza di fissazione d'udienza prima della pronuncia sulla domanda cautelare.

L'eccezione è palesemente infondata.

Ed invero, ove anche l'adempimento processuale in questione non fosse stato posto in essere ritualmente, avrebbe al più potuto incidere sulla procedibilità della domanda cautelare, come chiaramente si ricava dagli articoli 55 e 56 del Codice del processo amministrativo, ma non certo su quella del ricorso in quanto tale.

In ogni caso, contrariamente a quanto l'amministrazione afferma, l'istanza di fissazione di udienza è stata depositata in data 4 gennaio 2011 e quindi prima, sia del decreto monocratico 1/2011, che dell'ordinanza collegiale n. 55/2011.

Il ricorso può quindi essere esaminato nel merito.

Assume priorità logica la trattazione del secondo motivo di gravame diretto contro l'ordinanza sindacale 22 ottobre 2010, n. 24, sulla quale si basa l'ordinanza dirigenziale 22 dicembre 2010, n. 229 con cui alla ricorrente società è stato ingiunto di sospendere l'attività esercitata per 7 giorni.

La censura, nella parte in cui denuncia la violazione dell'articolo 54, comma 4 del Dlgs 18 agosto 2000 n. 267, è fondata.

Con l'ordinanza n. 24/2010 il Sindaco di Alghero, in dichiarata applicazione del citato articolo 54, comma 4, ha dettato norme (in parte confermative di disposizioni già fissate con precedenti ordinanze) in ordine alle modalità di raccolta dei rifiuti urbani.

In particolare, per quanto qui rileva, ha stabilito di punire l'inosservanza del divieto di abbandonare sul suolo pubblico rifiuti provenienti da utenze non domestiche con la sanzione accessoria consistente nella "chiusura dell'esercizio per 7 (sette) giorni".

Orbene, l'articolo 54, comma 4, del Dlgs n. 267/2000, nel testo risultante a seguito della modifica introdotta dall'articolo 6 del Dl 23 maggio 2008, n. 92, convertito in legge 24 luglio 2008, n. 125, prevedeva che: "Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana …".

Come emerge dalla presenza nel testo riportato della locuzione "anche", la norma attribuiva al sindaco, "al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana", due distinti poteri: quello di emanare ordinanze "contingibili ed urgenti" e quello di adottare ordinanze di ordinaria amministrazione.

Sennonché la menzionata disposizione, con sentenza della Corte Costituzionale 7 aprile 2011 n. 115, è stata dichiarata incostituzionale "nella parte in cui comprende la locuzione "anche" prima delle parole "contingibili e urgenti"", con l'effetto di far venire meno il potere del sindaco di adottare ordinanze di ordinaria amministrazione. Ciò in quanto queste ultime, "pur non potendo derogare a norme legislative o regolamentari vigenti, si presentano come esercizio di una discrezionalità praticamente senza alcun limite, se non quello finalistico, genericamente identificato dal Legislatore nell'esigenza "di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana".

La Corte ha, infatti, "affermato in più occasioni l'imprescindibile necessità che in ogni conferimento di poteri amministrativi venga osservato il principio di legalità sostanziale, posto a base dello Stato di diritto. Tale principio non consente "l'assoluta indeterminatezza" del potere conferito dalla legge ad una autorità amministrativa, che produce l'effetto di attribuire, in pratica, una "totale libertà" al soggetto od organo investito della funzione (sentenza n. 307 del 2003; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 32 del 2009 e n. 150 del 1982). Non è sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell'azione amministrativa"(citata sentenza 115/2011).

La declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma ha, com'è noto, efficacia retroattiva nei confronti dei rapporti giuridici pendenti, con l'unico limite – che qui non rileva — dei c.d. diritti quesiti e dei c.d. rapporti esauriti (cfr. Tar Sardegna I Sezione 25 novembre 2009 n. 1954; Consiglio di Stato, IV Sezione, 11 settembre 2009 n. 5479).

Alla luce della citata pronuncia del Giudice delle leggi, l'articolo 54, comma 4, del Dlgs n. 267/2000, autorizzava il sindaco ad emanare esclusivamente ordinanze contingibili e urgenti, le quali però, per pacifica giurisprudenza, non possono avere contenuti normativi.

Queste ultime, infatti, oltre al carattere della contingibilità, intesa come urgente necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza nei casi di pericolo attuale od imminente, presentano quello della provvisorietà, intesa nel duplice senso di imposizione di misure non definitive e a efficacia temporalmente limitata. Sicché non si ammette che i provvedimenti in oggetto vengano emanati per fronteggiare esigenze prevedibili e permanenti, ovvero per regolare stabilmente una situazione od assetto di interessi permanenti (Tar Campania — Napoli, V Sezione, 29 dicembre 2010, n. 28169).

Così come correttamente dedotto dalla ricorrente il Sindaco di Alghero non poteva, dunque, nell'esercizio del potere di cui al menzionato articolo 54, comma 4, introdurre stabilmente una norma sanzionatoria per l'inosservanza delle prescrizioni relative alle modalità di smaltimento dei rifiuti urbani.

Da ciò l'illegittimità dell'impugnata ordinanza n. 24/2010, che a sua volta si riflette sulla successiva ordinanza dirigenziale n. 229/2010.

Quest'ultima, peraltro, risulta affetta anche dall'autonomo vizio dedotto col primo motivo di gravame, essendo stata emanata quando ancora erano pendenti i termini concessi all'odierna istante per produrre scritti difensivi, con buona pace dell'interesse partecipativo di quest'ultima.

Il ricorso va, dunque, accolto, mentre restano assorbite le ulteriori censure prospettate.

Sussistono validi motivi per disporre l'integrale compensazione di spese ed onorari di giudizio.

PQM

Accoglie il ricorso in epigrafe e per l'effetto annulla le impugnate ordinanze nn. 24/2010 e 229/2010.

Spese comensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:

(omissis)

Depositata in segreteria il 3 novembre 2011.