Ministero per la semplificazione normativa

Nota 16 settembre 2010

Oggetto: Segnalazione certificata di inizio attività. Articolo 19 commi 4-bis e seguenti, legge n. 122 del 2010

In riscontro alla richiesta di chiarimenti inoltrata a questo ufficio circa l'ambito di applicazione alla materia edilizia delle disposizioni indicate in oggetto (prot. 1259 del 30 agosto 2010), acquisito l'avviso degli uffici legislativi dei Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti (prot. 37109 del 14 settembre 2010) e per la pubblica amministrazione e l'innovazione prot. 564 del 10 settembre 2010), si rappresenta quanta segue.

1- Com'è noto, l'articolo 49, comma 4-bis del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 disciplina la segnalazione certificata di inizio attivita (Scia), sostituendo integralmente la disciplina della dichiarazione di inizio attivibi contenuta nel previgente articolo 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241.

Tale riforma risponde ad una logica di riduzione degli oneri amministrativi fortemente innovativa e migliorativa per il privato, consentendogli di intraprendere un'attività economica sin dalla data di presentazione di una mera segnalazione all'amministrazione pubblica competente.

La Scia, infatti, consente di iniziare l'attivita immediatamente e senza necessità di attendere la scadenza di alcun termine, ciò traducendosi in una sostanziale accelerazione e semplificazione rispetto alla precedente disciplina contenuta nell'articolo 19 della legge n. 241 del 1990, che prevedeva il decorso del termine di trenta giomi prima di poter avviare l'attività oggetto della Dia e legittimava l'esercizio di poteri inibitori da parte dell'amministrazione entro l'ulteriore termine di trenta giomi dalla comunicazione di avvio della medesima attività.

Il legislatore nazionale si era già mosso in tale direzione con il decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59, di recepimento della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 n. 123 (c.d. "Direttiva servizi"), che, modificando l'articolo 19 della legge n. 241 del 1990, ha introdotto la Dia "ad effetto immediato", rispetto alla quale la nuova disciplina della Scia si pone in linea di assoluta continuità.

Ai sensi dell'articolo 19, comma 1, nel testo novellato, la Scia tiene luogo di "ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi" ed è corredata dalla documentazione specificamente richiesta dalla normativa di settore.

In particolare, la norma richiede espressamente che alla segnalazione certificata di inizio attivita siano allegate, tra l'altro, le "attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati" con gli elaborati progettuaIi necessari per consentire le verifiche di competenza dell'amministrazione.

2- Tanto rilevato, è avviso dello scrivente Ufficio che il quesito in ordine all'applicabilità della disciplina della segnalazione certificata di inizio attività alla materia edilizia non puo che trovare risposta positiva, sulla base dei seguenti argomenti.

In primo luogo, assume rilievo l'argomento letterale, giacché ai sensi del comma 4-ter dell'articolo 49 della legge n. 122 del 2010, le espressioni "segnlazione certificata di inizio attivitià" e "Scia" sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio attività" e "Dia", "ovunque ricorrano anche come parte di un'espressione più ampia", sia nelle normative statali che in quelle regionali. Il medesimo comma stabilisce, altresì, che la disciplina della Scia contenuta nel novellato articolo 19 della legge 241/1990 "sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio atlivita recata da ogni normativa statale e regionale".

In secondo luogo, nel confronto con la previgente formulazione dell'articolo 19, deve evidenziarsi come il legislatore abbia omesso di indicare la Dia edilizia tra quelle oggetto di espressa esclusione dall'ambito applicativo della disposizione (commi 1 e 5, primo periodo).

Invero, nella previgente formulazione il legislatore aveva escluso dall'ambito applicativo della dichiarazione di inizio attività quella in materia edilizia, laddove aveva disposto che "Restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inlzio dell'attività e per l'adozione da parte dell'amministrazione competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti" (articolo 19, comma 4). Analoga clausola di salvezza non compare nel vigente articolo 19.

In terzo luogo, la già evidenziata previsione secondo cui la segnalazione certificata di inizio attività è corredata non solo dalle certificazioni ed attestazioni ma anche dalle "asseverazioni" tecnici abilitati — riferimento non presente nel previgente articolo 19 — appare in linea con quanto stabilito dalla disciplina della Dia edilizia contenuta nell'articolo 23 del Dpr 6 giugno 2001 n. 380, la quale riehiede, preliminarmente all'avvio dell'attività edilizia, la presentazione di una "dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie". Lo specifico, nuovo riferimento alle "asseverazioni" tipiche della Dia edilizia, induce a ritenere che il legislatore abbia inteso riferirsi anche alle certifieazioni ed attestazioni concernenti la suddetta fattispecie.

In quarto luogo, che la disciplina della Scia sia destinata a sostituire integralmente, con i limiti di seguito enunciati, quella della Dia edilizia appare, altresì, confermato dai lavori preparatori della legge di conversione del Dl n. 78/2010 (AS 2228).

In particolare, il dossier di documentazione predisposto dal Servizio studi del Senato suggerisce la seguente lettura della disposizione: "La norma ha anche un profilo abrogativo della normativa statale difforme, per cui si deve intendere che ad essa va ricondotta anche la denuncia di inizio di attivita edilizla, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del Dpr 380/2001".

Ulteriore, rilevante argomento a sostegno della tesi esposta si desume dalla previsione dell'articolo 49, comma 4-ter, primo periodo, della legge 122/2010, secondo cui la disciplina della Scia, tra l'altro, "costituisce livello essenziale delle prestazloni concernenti i diritli civili e sociali ai sensi della lettera m" dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione. In virtù delle modifiche introdotte dalla legge 69/2009, gia l'articolo 29, comma 2-ter, della legge n. 241/1990 stabiliva l'attinenza ai livelli essenziali delle prestazioni di cui alla stessa lettera m) delle disposizioni concernenti la dichiarazione di inizio attivita. La riproduzione del principio all'interno della disciplina della Scia confenna l'intenzione del legislatore statale di assicurare massima portata applicativa alia disposizione, con salvezza delle sole materie espressamente escluse.

Per le stesse ragioni qui esposte, va precisato che la disciplina della Scia si applica alla materia edilizia mantenendo l'identico campo applicativo di quella della Dia, senza quindi interferire con l'ambito applicativo degli altri titoli abilitativi (es. permesso di costruire, cararterizzato da una disciplina puntuale e compiuta contenuta nel Testo unico edilizia, alla quale non appare riferibile né sul piano letterale, né su quello funzionale, quella della nuova Scia).

L'estensione della disciplina della Scia anche al permesso d costruire, ovvero alla Dia alternativa al permesso di costruire, determinerebbe, nella sostanza l'ampliamento dell'ambito applicativo dell'articolo 19 della legge 241/1990 oltre i confni sopra delineati. Peraltro, all'estensione sembra di ostacolo la disciplina speciale della Dia di cui l'articolo 22, commi 3 e 4, del Dpr 380/2001, la quale è dal legislatore forgiata sulla falsariga di quella del permesso di costruire. In tal senso depongono le univoche previsioni dell'articolo 38, comma 2-bis, che fa riferimento alla "formazione del titolo", e dell'articolo 39, comma 5-bis, secondo cui le disposizioni in materia di annullamento da parte della Regione del permesso di costruire si applicano anche alla Dia alternativa al pennesso di costruire.

3- L'accertata applicabilità della disciplina della Scia alla Dia ilizia pone l'ulteriore nodo interpretativo dei rapporti con le discipline statali e regionaii previgenti incompatibili, non abrogate espressamente dall'articolo 49 della legge 122/2010.

Come si è detto, l'articolo 49, comma 4-ter, introduce, a far data dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge 78/2010, un meccanismo di sostituzione automatica della disciplina della Scia a quella della Dia, anche edilizia.

La conclusione che precede impone un ulteriore chiarimento ermeneutico, con riferimento agli interventi edilizi realizzabili con Dia alternativa rispetto al permesso di costruire.

L'articolo 22, comma 3, del Dpr 380/2001 determina casi in cui interventi edilizi soggetti a permesso di costruire possono essere realizzati alternativamente con Dia, e il successivo comma 4 riconosce alle Regioni a statuto ordinario la facoltà di ampliare o ridurre l'ambito applicativo del precedente comma. Di qui il problema del rapporto tra la disciplina della Scia e quella della Dia alternativa al permesso di costruire, e segnatamente del rapporto tra la disciplina della Scia e quella contenuta nelle leggi regionali che, in attuazione della previsione dell'articolo 22, comma 4, del Dpr 380/2001, hanno introdotto ulteriori casi di alternatività tra Dia e permesso di costruire.

Al riguardo, è avviso dello scrivente ufficio che la disciplina della Scia non si applichi alla Dia altemativa al permesso di costruire e che le leggi regionali previgenti con le quali è stata esercitata la facoltà prevista dall'articolo 22, comma 4, del Dpr 380/2001 non siano state incise dall'entrata in vigore dell'articolo 49 della legge 122/2010.

A tale conclusione conduce quanto gia evidenziato con riferimento ai titoli edilizi diversi dalla Dia, ed in particolare con riferimento al permesso di costruire, al quale non risulta applicabile la disciplina della Scia.

Con particolare riguardo alle leggi regionali recanti ulteriori casi di Dia alternativa al permesso di costruire, la predetta conclusione appare peraltro conforme sia ad una lettura costituzionalmente orientata dell'articolo 49 della legge 122/2010, che salvaguardi la potestà legislativa regionale di estendere, oltre i contini dell'intervento statale ed in attuazione dell'articolo 22, comma 4, del Testo unico edilizia, l'istituto della Dia edilizia, sia alla previsione dell'articolo 29, comma 2-quater della legge 241/1990, la quale riconosce alle Regioni, nella disciplina dei procedimenti amministrativi di propria competenza, la facoltà di prevedere livelli ulteriori di tutela rispetto a quelli garantiti dalle disposizioni statali attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai precedenti commi 2-bis e 2-ter.

4- Delineato nei tennini sopra enunciati l'ambito applicativo del novellato articolo 19 della legge 241/1990 con riferimento alla materia edilizia, occorre chiarire i seguenti ulteriori aspetti di rilievo:

— in caso di intervento edilizio in zona sottoposta a vincolo, permane l'onere di acquisizione ed allegazione alla segnalazione certificata dello specifico atto di assenso dell'Ente preposto alla tutela del vincolo stesso; tale atto, in virtù della espressa previsione dell'articolo 19, comma 1, della legge 241/1990 ("con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali"), non può essere sostituito dalla Scia;

— per le Dia edilizie presentate prima dell'entrata in vigore della novella dell'articolo 19 della legge 241/1990, anche nell'eventualità in cui alla data di entrata in vigore non fosse ancora decorso il termine per l'esercizio del potere inibitorio da parte dell'amministrazione, la disciplina applicabile non può che essere quella vigente al momento della presentazione della Dia, salva la possibilità per il privato di avvalersi degli effetti della novella presentando, per il medesimo intervento, una Scia.