Tar Umbria

Sentenza 8 giugno 2010, n. 360

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

sul ricorso numero di registro generale 336 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

(omissis) Sas di (omissis), con sede in Bettona, rappresentata e difesa dall'(omissis);

 

contro

— Sindaco del Comune di Bettona anche quale Ufficiale del Governo, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria per legge in Perugia, via degli Offici, 14;

— Comune di Bettona, rappresentato e difeso dall'avv. (omissis);

 

per l'annullamento

— dell'ordinanza sindacale n. 46 in data 20 settembre 2007, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente o collegato (ivi compresi, ove occorra: il parere reso dal Responsabile dell'Area urbanistica prot. 7353 in data 20 settembre 2007, l'articolo 104, comma 1, lettera a), del vigente regolamento comunale di igiene e sanità, e qualsiasi altro atto che precluda agli allevatori attinti dall'ordinanza n. 46/2007 di smaltire i reflui mediante sistemi diversi dal conferimento presso l'impianto di proprietà comunale);

— dell'ordinanza sindacale n. 20 in data 15 marzo 2008 (motivi aggiunti);

 

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bettona e del Sindaco del Comune di Bettona;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2010 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto e diritto

1. La società ricorrente esercita attività di allevamento nel Comune di Bettona (omissis).

1.1. Occorre precisare che, con deliberazione del C.C. n. 75 in data 13 agosto 1991, il regolamento comunale di igiene e sanità è stato integrato con gli articoli 103-112, concernenti l'allevamento dei suini (disciplina in parte modificata ed integrata con l'articolo 113, ad opera della deliberazione del C.C. n. 69 in data 29 dicembre 2004).

I reflui degli allevamenti della zona per anni sono stati smaltiti presso il depuratore di proprietà del Comune di Bettona, sito in località Campagna. Di regola, i suini venivano allevati in stabulazione fissa su pavimento fessurato ed i reflui confluivano nelle sottostanti vasche di raccolta, e venivano poi convogliati, per sollevamento mediante pompaggio, all'impianto di Bettona.

L'unico altro impianto della zona è quello in località Olmeto, nel Comune di Marsciano, gestito dalla soc. (omissis).

1.2. Il depuratore di Bettona negli ultimi anni è stato gestito (cfr. regolamento di gestione dell'impianto, approvato con deliberazione del C.C. n. 40 in data 25 agosto 1990; convenzione rep. n. 1736 in data 29 maggio 1993, in esecuzione della deliberazione del C.C. n. 41 in data 25 agosto 1992) dalla concessionaria società cooperativa (omissis) a r.l., i cui soci erano gli stessi allevatori.

Per gestire l'impianto di digestione anaerobica, sono stati realizzati un impianto di cogenerazione, una laguna di stoccaggio ed un bacino di ossidazione.

Anche la società ricorrente ha smaltito in questo modo i propri reflui.

Gli allevatori bettonesi hanno costituito la maggior parte degli utenti del servizio, al quale erano ammessi anche non soci ed allevatori che svolgono attività al di fuori del Comune di Bettona.

L'ammissione dei richiedenti al servizio era "riservata al Comune di Bettona che delibererà con atto della G.M. previa intesa con la Società concessionaria" (articolo 6 della convenzione, articolo 3, comma 3, del regolamento di gestione — allegato D alla convenzione stessa).

Al momento della concessione alla (omissis) tutti gli allevatori bettonesi facevano parte della compagine sociale.

2. Il Sindaco di Bettona, ritenendo sussistere una situazione di "grave e imminente emergenza ambientale" — legata al "rischio di sversamento delle acque reflue azotate dalla laguna di stoccaggio che, qualora si verifichi, invadendo i terreni circostanti e riversandosi nel fiume Chiascio e nel torrente Cagnola, determinerebbe un vero e proprio disastro ambientale" — ha adottato, ai sensi degli articoli 50 e 54 del Dlgs 267/2000 e 191 del Dlgs 152/2006, l'ordinanza n. 46 in data 20 settembre 2007.

Con il provvedimento (conformemente a quanto proposto dal responsabile dell'Area urbanistica) :

— è stato vietato il "ristallo" di capi suini negli allevamenti;

— è stata disposta l'immediata riduzione del cinquanta per cento dei capi esistenti, obbligando altresì gli allevatori a consegnare in Comune copia del registro di carico e scarico;

— è stato vietato il convogliamento delle acque meteoriche alle condutture di adduzione all'impianto.

Nel contempo, viene ordinato alla (omissis) l'allestimento di un invaso di contenimento idoneo a consentire lo stoccaggio provvisorio delle acque reflue derivanti dall'impianto di depurazione, sino all'adeguamento dell'impianto stesso e comunque per un periodo non superiore a 180 giorni.

La motivazione del provvedimento consiste sostanzialmente nel rilievo che, a seguito dell'abbattimento dei livelli di azoto per ettaro ai fini dell'utilizzazione agronomica degli effluenti trattati negli impianti di biodigestione (cfr. deliberazione della G.R. n. 1492/2006), dell'inadeguatezza del depuratore alla nuova normativa e della indisponibilità di terreni agricoli per la fertirrigazione nella maggiore estensione conseguentemente necessaria, la laguna di stoccaggio ha registrato livelli di saturazione preoccupanti. E che la situazione si è aggravata a causa dell'impossibilità di continuare ad utilizzare l'altro impianto di biodigestione (cfr. nota (omissis) in data 17 settembre 2007, sull'interruzione del servizio da parte della (omissis)), del ritardo con il quale la (omissis) ha affrontato l'esigenza di adeguamento dell'impianto, e del fatto che gli allevatori convogliano nelle condutture di adduzione dell'impianto anche acque meteoriche.

Le premesse dell'ordinanza evidenziano anche che le varie riunioni promosse con la (omissis) e con gli allevatori non hanno sortito alcun risultato utile, sotto il profilo della limitazione del conferimento dei liquami e della eliminazione del convogliamento delle acque meteoriche. Fino a che l'autonomia di stoccaggio della laguna è risultata limitata a pochi giorni — cfr. nota (omissis) prot. 7036 in data 7 settembre 2007 e sopralluogo in data 19 settembre 2007 e, in pari data, le conseguenti del responsabile dell'Area urbanistica al Sindaco prot. 7316 (nella quale si segnala "una capacità residua di stoccaggio di cm 6" ed il pericolo di "prossime fuoriuscite di liquame, che interesserebbero il vicino fiume Chiascio e torrente Cagnola") e prot. 7353 (nella quale si precisa che il pericolo di fuoriuscita dei reflui "è da considerarsi immediato e ad altissimo rischio per gli adiacenti corsi d'acqua (…) sui quali, nel caso in cui si verificasse anche un minimo smottamento dell'argine, si avvierebbe un fenomeno di sversamento che potrebbe rapidamente degenerare in un vero e proprio disastro ambientale").

3. Con il ricorso introduttivo, la società ricorrente impugna detta ordinanza n. 46/2007 (e, in via subordinata, l'articolo 104, comma 1, del regolamento comunale di igiene e sanità), lamentando che le disposizioni sulla riduzione dei capi e sul divieto di ristallo siano lesive della propria attività, e deducendo le seguenti censure.

3.1. Sostiene che il potere di ordinanza previsto dalle disposizioni richiamate, è stato utilizzato dal Comune in modo arbitrario, ingiusto e manifestamente sproporzionato.

Il perseguimento dell'obbiettivo di ridurre la quantità dei reflui convogliati all'impianto (omissis) era perfettamente coniugabile con la prosecuzione dell'attività suinicola, mediante forme di smaltimento dei reflui alternative. Tuttavia, non è stata offerta una simile possibilità alle aziende che possono fare a meno di avvalersi dell'impianto comunale di Bettona (come la ricorrente, che all'indomani dell'ordinanza ha stipulato un contratto per conferire i reflui presso l'impianto di Marsciano ed afferma di poter avviare in breve tempo la fertirrigazione sui terreni di proprietà).

3.2. Vi è violazione degli articoli 50, comma 5, e 54, comma 2, del Dlgs 267/2000, e dell'articolo 191 del Dlgs 152/2006, nonché difetto dei presupposti, in quanto :

— le ordinanze contingibili ed urgenti devono essere non definitive e devono avere una efficacia temporalmente delimitata, e non possono essere utilizzate per regolare stabilmente una determinata situazione;

— l'urgenza e la contingibilità che consentono di deviare dagli ordinari moduli procedimentali non sono configurabili laddove non si sia posto un rimedio preventivo ad una situazione il cui verificarsi era ragionevolmente da attendere.

Mentre l'ordinanza impugnata non ha durata limitata e consegue ad una situazione prevedibile e prevenibile da parte del Comune, il quale avrebbe dovuto intervenire per tempo nei confronti della (omissis), esercitando i poteri sostitutivi previsti in caso di cattiva gestione dell'impianto (articolo 14 della convenzione rep. n. 1736/1993) o addirittura avvalendosi della clausola risolutiva espressa (articolo 13 della convenzione).

3.3. Vi è violazione dell'articolo 7 della legge 241/1990, in quanto la comunicazione di avvio del procedimento nei confronti degli interessati era dovuta anche in presenza di un'ordinanza contingibile ed urgente.

3.4. In via subordinata, viene censurato l'articolo 104, comma 1, lettera a), del regolamento comunale di igiene e sanità, per violazione dell'articolo 41 Cost. ed illogicità ed ingiustizia manifesta, nella misura in cui la norma regolamentare venga "intesa (…) nel senso di precludere il ricorso ad altre forme lecite di smaltimento dei reflui".

4. Con ordinanza n. 20 in data 15 marzo 2008, il Sindaco di Bettona ha reiterato l'ordinanza n. 46/2007, prorogando i termini della sua vigenza per ulteriori sei mesi, ai sensi e per gli effetti di cui all'articolo 191 del Dlgs 152/2006.

È utile sottolineare che, con nota prot. 25523 in data 11 dicembre 2007, l'Arpa aveva segnalato la saturazione della capacità della laguna di stoccaggio e riferito l'inottemperanza di alcuni allevatori alla precedente ordinanza; e che, con nota prot. 1214 in data 5 febbraio 2008, l'Arpa aveva segnalato (articolatamente) la propria valutazione in ordine al permanere della situazione di emergenza.

5. Con motivi aggiunti, la ricorrente impugna anche detta ultima ordinanza n. 20/2008 (sempre unitamente all'articolo 104 del regolamento comunale), deducendo le seguenti censure.

5.1. Vi è violazione dell'articolo 191, comma 3, del Dlgs 152/2006, in quanto non sono state indicate le norme a cui l'ordinanza intende derogare, e non sono stati acquisiti i pareri tecnici sull'adeguatezza della soluzione (ri)proposta e sulle conseguenze ambientali che potrebbero derivarne.

5.2. Difetta anche lo scopo presupposto del potere di ordinanza, che dovrebbe essere quello di "consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti" e non invece — come avviene nel caso in esame — quello di inibire le attività che producono i rifiuti.

5.3. Infine, la ricorrente ripropone le censure già dedotte con il ricorso introduttivo:

— nei confronti dell'ordinanza, sostenendo che il potere di ordinanza previsto dalle disposizioni richiamate, è stato utilizzato dal Comune in modo arbitrario, ingiusto e manifestamente sproporzionato, oltre che incorrendo in violazione degli articoli 50, comma 5, e 54, comma 2, del Dlgs 267/2000, e dell'articolo 191 del Dlgs 152/2006, ed in violazione dell'articolo 7 della legge 241/1990;

— nei confronti dell'articolo 104, comma 1, lettera a), del regolamento comunale, per violazione dell'articolo 41 Cost. ed illogicità ed ingiustizia manifesta.

La ricorrente sottolinea in particolare che la reiterazione impugnata è stata disposta al solo scopo di dare alla (omissis) la possibilità di realizzare l'invaso per lo stoccaggio provvisorio, in vista di una soluzione che si è già rivelata impercorribile, senza nemmeno prendere in considerazione la possibilità di provvedere diversamente.

6. Ancorché non sia direttamente rilevante ai fini della controversia, può aggiungersi che, con deliberazione giuntale n. 57 in data 17 aprile 2008, il Comune di Bettona (trascorso il periodo di c.d. fermo agronomico) :

— ha autorizzato la (omissis) a ridurre mediante fertirrigazione il livello dei liquami presenti nella laguna dell'impianto comunale;

— ha autorizzato i soci della (omissis), ivi elencati, a reintrodurre, "subordinatamente all'abbassamento del livello della laguna al di sotto del limite di sicurezza", suini nelle stalle autorizzate, per un ciclo di allevamento ed entro il numero complessivo di 40.000 capi.

Tra i soci autorizzati figurano anche allevatori le cui stalle sono ubicate al di fuori del territorio di Bettona.

Può inoltre sottolinearsi che, per far fronte alla situazione sopra ricordata, l'assemblea della (omissis) aveva approvato in data 6 agosto 2007 un progetto di "ammodernamento" dell'impianto (c.d. progetto Envis), ripartendo i costi (stimati in euro 2.730.000,00 più Iva) tra i soci in proporzione alla superficie delle rispettive stalle (così come, del resto, venivano quantificati gli oneri del servizio). A quel punto, alcuni soci, ritenendo non conveniente l'operazione, avevano deciso di recedere dalla cooperativa; altri soci non avevano comunque pagato (tra essi, la ricorrente, la quale, pur non impugnando la delibera, aveva poi manifestato la necessità di approfondimenti e chiarimenti sul progetto) ed erano stati esclusi per morosità in base all'articolo 12 dello statuto.

7. Resistono, controdeducendo puntualmente, il Comune di Bettona e, con l'Avvocatura Distrettuale dello Stato, il Sindaco di Bettona nella qualità di Ufficiale del Governo.

8. Il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

Ciò esime il Collegio dall'esaminare la questione della titolarità del potere esercitato e della conseguente eccezione di difetto di legittimazione del Sindaco quale ufficiale del Governo.

8.1. È opportuno anzitutto precisare che con l'ordinanza impugnata è stato sostanzialmente esercitato il potere previsto dall'articolo 191 del Dlgs 152/2006.

Infatti, l'articolo 191 del Dlgs 163/2006, stabilisce che "(…) qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il Sindaco possono emettere, nell'ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente. Dette ordinanze (…) hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi" (comma 1). Quanto a detta durata, la formulazione originaria prevedeva che le ordinanze potessero essere reiterate per non più di due volte, salva la possibilità, in presenza di "comprovata necessità", che (soltanto) il Presidente della regione d'intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, dettando "specifiche prescrizioni", adottasse ordinanze "anche oltre i predetti termini" (comma 4). Nella formulazione vigente del comma 4, introdotta dal Dl 90/2008, convertito dalla legge 123/2008, il limite delle due reiterazioni è stato sostituito dal riferimento ad "un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti".

Con riferimento alle altre disposizioni richiamate nell'ordinanza, l'articolo 50 del Tuel si limita a ricordare che "Il Sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge" (comma 4) ed "In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti (…) (comma 5).

Mentre non risulta rilevante il successivo articolo 54, che, nel disciplinare le "attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale", considera anche l'adozione di provvedimenti contingibili e urgenti, ma in materie diverse dalla tutela dei corpi idrici e della disciplina dei rifiuti.

8.2. Occorre quindi individuare quale sia davvero l'effetto dell'ordinanza n. 46/2007.

Al riguardo, è utile ricordare che il Presidente di questo Tribunale, in un'analoga controversia, con decreto n. 130 in data 9 ottobre 2007, ha negato la tutela cautelare interinale (inaudita altera parte) richiesta in quella sede, sottolineando che " … il provvedimento impugnato si indirizza esplicitamente (solo) agli allevatori