Rifiuti

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Roma, 29 settembre 2006

Registri di carico e scarico: Dm 148/1998 e articolo 190 del Dlgs 152/2006. È la disciplina vigente

(Lorenzo Acquarone - Professore ordinario di diritto amministrativo - Facoltà di Giurisprudenza, Università di Genova - Avvocato)

(Intervento tratto da Rifiuti - bollettino di informazione normativa, n. 133 - 10/06)

Sembra che, con la ripresa delle attività dopo la pausa estiva, siano sorti problemi interpretativi sull'esatta portata della dichiarazione di inefficacia (avvenuta con avviso 26 giugno 2006 del ministero dell'Ambiente) del Dm 2 maggio 2006 recante approvazione dei modelli di carico e scarico dei rifiuti.

In particolare, paiono essere emerse tre distinte opinioni:

  • secondo la prima, si dovrebbe applicare in toto il Dm 148/1998 nonché le correlate regole dell'articolo 12 del Dlgs 22/1997 (cd. "Decreto Ronchi");
  • in base alla seconda, la dichiarazione ministeriale di inefficacia non produrrebbe effetti talché dovrebbero trovare applicazione soltanto le norme contenute nell'articolo 190, Dlgs 152/2006;
  • a tenore della terza, infine, dovrebbero avere effettiva vigenza tutte le norme del citato articolo 190 del Dlgs 152/2006 a eccezione di quelle relative ai modelli dei registri di carico e scarico, così applicandosi per questi ancora e soltanto le norme tecniche del ricordato Dm 148/1998.

A ben considerare, il problema giuridico di fondo (la cui soluzione condiziona l'adesione a una delle tre tesi sopra riassunte) riposa su una questione giuridica di portata più generale che non consta essere stata affrontata con la dovuta attenzione.

La dichiarazione di inefficacia muove da un secco presupposto: il Dm in esame, e gli altri coevi sedici decreti ministeriali di cui all'avviso del 26 giugno 2006, non avrebbero raggiunto il momento dell'efficacia perché non registrati dalla Corte dei Conti, la quale non si è mai pronunciata in argomento per l'elementare ragione che ad essa non sono mai stati sottoposti per il preventivo controllo di legittimità.

Così stando le cose, la questione che deve essere risolta è se effettivamente i decreti ministeriali in questione dovessero o meno essere trasmessi alla Corte dei Conti ai sensi dell'articolo 3, legge 14 gennaio 1994, n. 20.

La risposta, a un primo sommario esame non è semplice. In effetti, il punto 7 dell'articolo 190 del Dlgs 152/2006 afferma che la disciplina di carattere nazionale relativa a tale articolo è definita con decreto di un solo Ministro, quello dell'Ambiente e della Tutela del Territorio.

Sembrerebbe, pertanto, che sia la natura dell'atto (recante norme tecniche) sia la sua provenienza (che non prevede la deliberazione del Consiglio dei Ministri o di appositi Comitati interministeriali) non comportino la necessaria registrazione della Corte dei Conti.

Tuttavia, un più approfondito esame pare condurre a diversa soluzione. Infatti, pur trattandosi di norme tecniche non pare dubbio che quelle relative ai registri di carico e scarico abbiano natura di direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa e, come tali, siano soggette al controllo preventivo di legittimità ai sensi dell'ultima parte della lettera b) del primo comma del citato articolo 3 della legge portante norme in materia di controllo della Corte dei Conti.

Come è noto, l'azione amministrativa quando regolamentata a livello nazionale deve ispirarsi a principi comuni. Nel caso di specie, le norme relative alla individuazione dei soggetti obbligati alla tenuta dei registri, e ad ogni conseguente adempimento, contengono — appunto — quei principi generali che debbono essere condivisi e, comunque, osservati da ogni competente autorità amministrativa.

Non basta. La disciplina dei registri di carico e scarico è indispensabile per dare attuazione a tutta la regolamentazione della gestione dei rifiuti contenuta nel Dlgs 152/2006, in modo tale che di questa regolamentazione viene necessariamente a far parte integrativa.

Poiché la normativa sulla gestione dei rifiuti rientra certamente tra gli atti normativi a rilevanza esterna, anche le disposizioni (come quella di cui si tratta) non solo attuative ma addirittura integrative di questa debbono soggiacere a quanto disposto dalla lettera c) della legge 20/1994 ed essere, quindi, sottoposte al controllo della Corte dei Conti.

Alla luce di quanto sinora esposto sembra, dunque, che per ragioni diverse ma conducenti ad identico risultato, le disposizioni contenute nell'articolo 190, Dlgs 152/2006, avrebbero dovuto essere sottoposte al controllo della Corte dei Conti. Ciò (si ripete) sia perché norme generali per l'azione amministrativa sia perché disposizioni integrative di norme regolamentari a rilevanza esterna.

Più sottile, contrario argomento, che peraltro non pare sufficiente a far dubitare della correttezza della dichiarazione di inefficacia, potrebbe essere individuato nella circostanza che il già citato incipit del punto 7 dell'articolo 190 afferma che la disciplina generale relativa all'intero articolo è definita con decreto del Ministro per l'Ambiente e per la Tutela del Territorio; cosicché il difetto di questo (inefficace per le ragioni sovraesposte) potrebbe comportare l'inefficacia di tutto l'articolo.

Peraltro, se si guarda con attenzione al contenuto del Dm 2 maggio 2006 nonché alla sua chiarissima intitolazione "Approvazione dei modelli di registro di carico e scarico dei rifiuti" non pare che la declaratoria di inefficacia riguardi tutte le disposizioni contenute nell'articolo 190, Dlgs 152/2006, ma unicamente quella a tenore delle quali va uniformato, a livello nazionale, il modello del registro che, ai sensi dell'articolo 189, comma 3, deve essere tenuto da quanti hanno l'obbligo di tenere un registro di carico e scarico.

Diversamente opinando, non avrebbe senso l'ultima parte del più volte richiamato punto 7 dell'articolo 190 che, ben prima della declaratoria di inefficacia, stabiliva che in assenza del nuovo decreto, portante in definitiva solamente il nuovo modello di registro, continuavano ad applicarsi le disposizioni del decreto ministeriale 1° aprile 1998, n. 148.

In conclusione di indagine, è mia convinzione che delle tre tesi riassunte all'inizio sia fondata la terza e cioè che dal 26 giugno 2006 (data di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della dichiarazione di inefficacia) si ritorna a usare il registro di cui al Dm 148/1998, applicandosi invece tutte le altre disposizioni dell'articolo 190 del Dlgs 152/2006 a esclusione quindi soltanto di quella contenuta nella prima parte del suo punto 7.

   

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