Autorizzazione Unica, il medioevo delle rinnovabili italiane
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Energie rinnovabili
Le autorizzazioni agli impianti da fonti rinnovabili: una pluralità di ordinamenti giuridici su cui pesa il ritardo nella pubblicazione delle Linee guida nazionali.
Le Linee guida nazionali per lo svolgimento del procedimento di Autorizzazione Unica sono in attesa di pubblicazione da più di sei anni (il provvedimento è apparentemente pronto ma non esce), le Regioni procedono in ordine sparso sulla base di leggi proprie e il Governo ricorre alla Corte Costituzionale per impugnare le norme regionali e ottenerne l'annullamento. È questo il medioevo delle autorizzazioni per la costruzione e l'esercizio degli impianti alimentati a fonti rinnovabili in Italia; dove chi vuole investire si trova di fronte a una parcellizzazione di ordinamenti ed è costretto a gestire gli investimenti con modalità diverse a seconda della regione in cui intende operare. A ciò si aggiungono tutte le difficoltà che comporta una normativa instabile e farraginosa, frutto di continui contenziosi tra Governo e Regioni.
Procedimento unico: la semplificazione mal riuscita
Il Dlgs 387 nel 2003 aveva fatto ben sperare. Con l'articolo 12 introduceva infatti una notevole semplificazione nei procedimenti autorizzativi per gli impianti alimentati a fonti rinnovabili:
"la costruzione e l'esercizio degli impianti, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla Regione o dalle Province delegate dalla regione a seguito di un procedimento unico".
In un ordinamento un po' "autistico" come quello italiano, in cui a ciascun apparato burocratico amministrativo (Asl, Regione, Comune, Vigili del Fuoco, Guardia Forestale, Ente Parco, ecc.) viene assegnata la cura di un diverso interesse pubblico, risulterebbe estremamente vantaggioso avvalersi di un procedimento unico per avviare il percorso necessario a un progetto di impianto a fonte rinnovabile per attraversare il grande apparato burocratico-autorizzativo, uscendone finalmente cantierabile. Vediamo perché.
Cosa si intende per procedimento unico
Il procedimento autorizzativo degli impianti a fonti rinnovabili, nella sua struttura generale, è una procedura autorizzativa come mille altre. Ha delle regole sue proprie, ma i principi fondamentali sono quelli del diritto amministrativo. Nel caso degli impianti a fonti rinnovabili, i soggetti sui quali il procedimento autorizzativo fa perno sono gli enti territoriali e cioè le Regioni, le Province e i Comuni. C'è però un'importante precisazione da fare: l'ordinamento comunitario ha deciso che gli impianti a fonti rinnovabili sono infrastrutture energetiche di fondamentale importanza.
La direttiva 2001/77/Ce afferma che è indispensabile, a fini strategici, incrementare nella massima misura possibile le installazioni di impianti a fonti rinnovabili. La direttiva 2001/77/Ce all'articolo 6 obbliga, infatti, gli stati membri a:
— "razionalizzare e accelerare le procedure all'opportuno livello amministrativo";
— "garantire che le norme in materia di autorizzazione siano oggettive, trasparenti, non discriminatorie e tengano pienamente conto delle particolarità delle varie tecnologie per le fonti energetiche rinnovabili".
L'Italia ha dato seguito all'apparato normativo disposto dall'Unione europea con il Dlgs 387/2003. Il modello di semplificazione adottato dalla legislazione italiana con tale decreto è l'Autorizzazione Unica. Ciò vuol dire che si può far riferimento ad un'unica amministrazione che rilascia una sola autorizzazione? Non proprio. L'Autorizzazione Unica deve il suo nome al fatto che avviene al termine di un "procedimento unico" che implica la convocazione della Conferenza dei Servizi.
La Conferenza dei Servizi è uno strumento che favorisce la semplificazione dei processi decisionali. Nelle Conferenze dei Servizi vengono prodotti tutti i pareri, le autorizzazioni, i nulla osta e gli assensi di tutte le amministrazioni coinvolte in un determinato procedimento amministrativo. La Conferenza dei Servizi è convocata dall'ente responsabile della procedura che, nel caso degli impianti a fonti rinnovabili, è la Regione o la Provincia da essa delegata.
In questo modo tutte le amministrazioni coinvolte sono costrette a riunirsi. Da questa riunione, che può avere numerose sessioni, dovrebbe uscire un atto autorizzativo incorporante, in forma unitaria, tutta la serie di provvedimenti che altrimenti i soggetti richiedenti dovrebbero ottenere dai diversi enti preposti (Regione, Provincia, Comune, Comunità montana, Soprintendenza, Corpo Forestale dello Stato, Arpa, Azienda sanitaria locale, ecc.).
I criteri
Ma secondo quali criteri gli enti convocati in Conferenza dei Servizi decidono se un progetto di impianto è o no autorizzabile? Questo è il vero problema, ed è infatti a questo punto che il meccanismo normativo si è inceppato. Le Linee guida previste dal Dlgs 387 devono indicare appunto le modalità procedimentali e i criteri tecnici da applicarsi alle procedure per la costruzione e l'esercizio degli impianti alimentati a fonti rinnovabili, con riferimento anche ai criteri di localizzazione.
Regione che vai legge che trovi
La mancanza di un modello generale, nazionale e unitario ha fatto sì che, dal 2003 ad oggi, le Regioni abbiano prodotto una fioritura di discipline con disposizioni diverse l'una dall'altra. E non solo: nel caso in cui le regioni hanno delegato la materia alle province, l'iter autorizzativo arriva a diversificarsi tra Provincia e Provincia in una stessa Regione.
Ecco, in sintesi, la situazioni ad oggi:
| ABRUZZO | La Dgr 12 aprile 2007, n. 351, modificata dalla Dgr 12 agosto 2008, n. 760 detta i criteri e gli indirizzi per il rilascio dell'Autorizzazione Unica. È prevista una procedura semplificata per gli impianti fotovoltaici di potenza non inferiore a 20 kW e non superiore a 200 kW installati su:
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| BASILICATA | La Regione non ha dettato una disciplina per l'Autorizzazione Unica. Alcune indicazioni sono contenute nella Lr 19 gennaio 2010, n. 1.
La Lr 8 marzo 1999, n. 7 attribuisce alla Regione le funzioni amministrative in materia di costruzione e di esercizio degli impianti da fonti rinnovabili, nonché i compiti di promozione delle fonti energetiche rinnovabili e delle assimilate nei settori produttivi. |
| CALABRIA | La Lr 29 dicembre 2008, n. 42 detta le norme in materia di Autorizzazione Unica. La domanda, redatta secondo le disposizioni dell'allegato A alla legge, va presentata al Settore politiche energetiche del Dipartimento attività produttive, responsabile del procedimento unificato. L'autorizzazione unica è rilasciata dalla Regione.
Per gli impianti inferiori alle soglie indicate nell'allegato A, in luogo dell'Autorizzazione Unica si presenta la Dia (Denuncia di inizio attività). |
| CAMPANIA | La Dgr 20 marzo 2009 n. 500 detta le Linee guida per il procedimento di Autorizzazione Unica.
L'ufficio regionale responsabile della procedura e della adozione del provvedimento finale è quello individuato dalla Dgr 19 marzo 2004, n. 460, cioè il Settore "Sviluppo e promozione delle attività industriali — Fonti energetiche" dell'Area generale di Coordinamento "Sviluppo settore secondario". La Lr 30 gennaio 2008, n. 1, invece, stabilisce che, in attesa dell'approvazione del Piano energetico ambientale regionale, sono soggetti a procedimento semplificato gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati con fonti rinnovabili della potenza uguale o inferiore a: • 100 kW elettrici per installazioni fotovoltaiche su tetti di copertura;
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| EMILIA ROMAGNA | La Regione Emilia Romagna non ha dettato norme in materia di procedimento di Autorizzazione Unica.
Spettano alla Regione, d'intesa con gli Enti locali interessati, le funzioni amministrative in merito alle autorizzazioni, alla costruzione e all'esercizio degli impianti di produzione di energia di potenza superiore a 50 MW termici alimentati da fonti rinnovabili (Lr 24/2006). Sotto la soglia dei 50 MW, la competenza spetta alle Province. Il regolamento n. 41/2001 disciplina le concessioni di acqua pubblica anche a scopo idroelettrico, mentre il Dgr 3 novembre 2008, n. 1793 detta direttive in materia di derivazioni di acqua pubblica a scopo idroelettrico. La Dgr 28 luglio 2008, n. 1255, con riferimento agli impianti di biogas di piccola o micro cogenerazione, detta i primi indirizzi agli enti locali per uniformare i procedimenti di autorizzazione. |
| FRIULI VENEZIA GIULIA | Il Friuli Venezia Giulia non ha dettato norme regionali in materia di Autorizzazione Unica degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.
La Lr 30/2002 attribuisce ai Comuni il rilascio delle autorizzazioni relative all'installazione e all'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica che utilizzano fonti rinnovabili con potenza inferiore a 10 MW termici. Per impianti con potenza tra i 10 MW e i 25 MW termici i Comuni esercitano le funzioni amministrative in forma associata o mediante delega alle Province. Per impianti con potenza superiore a 25 MW e fino a 50 MW termici la competenza al rilascio delle autorizzazioni è della Provincia, mentre per impianti con potenza superiore a 50 MW termici la competenza è della Regione. |
| LAZIO | La Lr 14/1999 e successive modifiche assegna alle Province le funzioni amministrative in materia di Autorizzazione Unica.
La Dgr 18 luglio 2008, n. 517 detta le Linee guida. Sono riservate alla regione le azioni dirette:
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| LIGURIA | La Lr 29 maggio 2007, n. 22 detta le disposizioni in materia di Autorizzazione Unica, con delega alle Province per il rilascio del provvedimento.
Per quanto riguarda gli impianti eolici, si segnala la Dgr 5 settembre 2002, n. 966 che individua le zone non idonee alla realizzazione di impianti e stabilisce i requisiti minimi che i progetti devono contenere ai fini della mitigazione dell' impatto ambientale. |
| LOMBARDia | La Lr 12 dicembre 2003, n. 26, delega alle Province la competenza amministrativa in materia di Autorizzazione Unica ad eccezione degli atti concessori in materia di grandi derivazioni di acque, che spettano alla Regione.
La Dgr 25 novembre 2009, n. 8/10622 detta le Linee guida. Sono esclusi dall'applicazione delle Linee guida gli impianti per la produzione di energia da fonte idraulica (impianti idroelettrici), perchè disciplinati dalla normativa regionale concernente l'utilizzazione delle acque pubbliche di cui al Rd 11 dicembre 1933, n. 1775, nonché gli impianti per la produzione di energia da fonte geotermica. |
| MARCHE | La Regione Marche non ha dettato una disciplina regionale sull'Autorizzazione Unica.
La Lr 10/1999 ha delegato alle Province le funzioni amministrative per il suo rilascio. |
| MOLISE | In attuazione della Lr 21 maggio 2008, n. 15, la Dgr 10 giugno 2008, n. 167 approvava le Linee guida contenenti la disciplina regionale in materia di Autorizzazione Unica.
La Lr 7 agosto 2009, n. 22, abrogando la Lr 15/2008, le ha dichiarate inefficaci. Con Dgr 16 novembre 2009, n. 1074, sono state approvate nuove Linee guida. Gli impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili con capacità di generazione non superiore a 1 MW elettrico sono autorizzati dai Comuni competenti per territorio secondo le procedure semplificate stabilite dalle Linee guida regionali. |
| PIEMONTE | La Regione non ha dettato una normativa regionale in materia di Autorizzazione Unica.
La Lr 44/2000 e la Lr 23/2002 affidano alle Province la competenza in materia di autorizzazione di impianti di produzione di energia non riservati alla competenza statale. |
| PUGLIA | La disciplina in materia di Autorizzazione Unica è stata dettata con la Dgr 23 gennaio 2007, n. 35.
La Dgr 7 maggio 2007, n. 429 detta alcuni criteri di priorità nella valutazione delle domande di Autorizzazione Unica. La Lr 21 ottobre 2008, n. 31 detta ulteriori norme semplificative. |
| SARDEGNA | La Regione non ha dettato una normativa in materia di Autorizzazione Unica.
Tuttavia, l'articolo 5 della Lr 7 agosto 2009, n. 3 stabilische che, in attesa dell'approvazione di una legge regionale che disciplini in modo organico la materia, l'Autorizzazione Unica è rilasciata dalle Province con decorrenza dal 7 marzo 2008. |
| SICILIA | La Regione non ha adottato una disciplina regionale in materia di autorizzazione unica. |
| TOSCANA | La Lr 24 febbraio 2005, n. 39 detta misure in materia di Autorizzazione Unica.
La Dgr 31 marzo 2008, n. 235 precisa gli ambiti di operatività dell'Autorizzazione Unica, dopo le modifiche alla disciplina nazionale apportate dalla Finanziaria 2008. La Lr 39/2005 è stata modificata recentemente dalla Lr 23 novembre 2009, n. 71 che ha ridefinito i compiti degli Enti locali in materia di energia. |
| TRENTINO ALTO ADIGE | Bolzano. Il Dpp 28 settembre 2007 n. 52 e successive modifiche detta criteri per l'Autorizzazione nel verde agricolo di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, salva la valutazione architettonica, paesaggistica e in materia di tutela dei beni culturali.
Impianti geotermici possono essere autorizzati senza limite di potenza e indipendentemente dalla destinazione urbanistica dell'area. Trento. La Lp 6 marzo 1998, n. 4 — come modificata dalla Lp 29 dicembre 2005, n. 20 — ha stabilito le disposizioni attuative dell'articolo 6 della direttiva 2001/77/Ce, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 settembre 2001, concernente le procedure amministrative applicabili agli impianti per la produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili. |
| UMBRIA | La Lr 18 febbraio 2004, n. 1, recante norme per l'attività edilizia, si è occupata anche di Autorizzazione Unica. Dapprima la legge delegava la competenza al Comune (caso unico in Italia). In seguito alle disposizioni limitative della legge finanziaria 2008 (legge 244/2007), la Regione ha attribuito la competenza alla Provincia.
I criteri e modalità per lo svolgimento del procedimento unico sono regolati dalla Dgr 19 maggio 2008, n. 561. |
| VALLE D'AOSTA | La Lr 14 ottobre 2005, n. 23 detta disposizioni per la razionalizzazione e la semplificazione delle procedure autorizzative. Alla Giunta regionale è demandato ogni altro aspetto connesso al provvedimento autorizzatorio.
La Giunta ha dettato le disposizioni di dettaglio con Dgr 10 febbraio 2006, n. 343. |
| VENETO | La Dgr 8 agosto 2008, n. 2204 detta disposizioni in materia di Autorizzazione Unica. La competenza è comunale per gli impianti con potenza inferiore a:
Al di sopra di queste soglie la competenza è comunale se non servono autorizzazioni di altre amministrazioni (Valutazione di impatto ambientale, concessioni di derivazioni d'acqua, nulla osta della Soprintendenza, ecc.), altrimenti è regionale. La delibera è stata aggiornata con Dgr 5 maggio 2009, n. 1192. La Dgr 19 maggio 2009, n. 1391 detta ulteriori precisazioni per il rilascio dell'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di produzione di energia da biomassa e biogas da produzioni agricole, forestali e zootecniche. Inoltre, la Dgr 4 agosto 2009, n. 2373 (Bur 1° settembre 2009, n. 72) detta le procedure per l'Autorizzazione Unica di competenza regionale per la costruzione e l'esercizio di impianti fotovoltaici ed eolici. Sono state dettate anche alcune precisazioni sull'autorizzazione per impianti eolici e fotovoltaici di competenza comunale. Lr 22 gennaio 2010, n. 10 da disposizioni in materia di autorizzazioni e incentivi per la realizzazione di impianti solari termici e fotovoltaici sul territorio della Regione del Veneto. |
Manca la "guida" nazionale, ma lo Stato impugna
A questa varietà di norme, si aggiunge il fatto che esse sono spesso restrittive e in controtendenza con i criteri di promozione e sviluppo delle fonti rinnovabili, nonchè di celerità e semplificazione. E quando ciò accade, il governo le impugna e le annulla.
Alcuni esempi:
Basilicata: la Legge regionale 26 aprile 2007, n. 9 stabiliva (articolo 6) che le procedure per l'Autorizzazione Unica non concluse venissero sottoposte alla valutazione di sostenibilità ambientale e paesaggistica secondo quanto previsto dall'Atto di indirizzo per il corretto inserimento degli impianti eolici sul territorio regionale approvato con la Dgr 13 dicembre 2004, n. 2920.
Tale disposizione è stata però dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione degli articoli 3 e 117 Costituzione, dalla Corte Costituzionale con sentenza 26 maggio 2009, n. 166/2009.
Molise: la sentenza della Corte Costituzionale n. 282/2009 ha annullato alcuni articoli della Legge regionale 21 maggio 2008, n. 15.
Esemplare il caso dell'articolo 2 che vietava gli impianti eolici off-shore nel territorio regionale. La Corte Costituzionale lo ha annullato perchè "violerebbe il disposto dell'articolo 1, comma 7, lettera l), della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), secondo cui sono esercitati dallo Stato i compiti e le funzioni amministrative concernenti l'utilizzazione del pubblico demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità di approvvigionamento di fonti di energia".
Alla stesura della legge, il Consiglio regionale del Molise era a conoscenza del fatto che la competenza degli impianti off-shore non è delle Regioni ma è dello Stato? Non è dato saperlo. Intanto però sono passati tre anni e gli investimenti si sono spostati altrove.
Puglia: con il ricorso 21 dicembre 2008, n. 105, il governo ha impugnato alcuni articoli della legge regionale 21 ottobre 2008, n. 31. La Consulta si è riunita il 26 gennaio scorso, ma la sentenza non è stata ancora pubblicata. Cosa accadrà se viene annullato, per esempio, l'articolo 3 che prevedeva la Dia per gli impianti inferiori a un MW elettrico? Cosa accadrà agli imprenditori che hanno investito in Puglia su impianti per cui sapevano occorresse la Dia?
La situazione non è destinata a migliorare: il burden sharing è alle porte. Gli obiettivi Ue 20-20-20 costringeranno le Regioni a rispondere pro quota in modo da conseguire l'obiettivo nazionale previsto dagli obblighi comunitari. E le norme finora esistenti non sembrano sufficienti a garantire il risultato.
Per aiutare i nostri lettori a destreggiarsi in questo medioevo di frammentazione e di instabilità normativa, la redazione di Nextville si propone, nei prossimi mesi, di analizzare più a fondo e in dettaglio le norme e la giurisprudenza degli iter autorizzativi delle varie Regioni.
Intanto, vi invitiamo a consultare l'area "Norme e interpretazioni" dove è gratuitamente disponibile la normativa locale Regione per Regione. Le leggi, i regolamenti, le deliberazioni sono costantemente aggiornate e integrate con le modifiche che via via vengono apportate.
E se voi lettori voleste aiutarci riportandoci le vostre esperienze, potete farlo scrivendo a redazione@nextville.it