Consiglio di Stato

Parere n. 370/2016

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Schema di decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministro per le politiche agricole alimentari e forestali e il Ministro dello sviluppo economico, recante "Modalità e criteri tecnici per l'autorizzazione all'immersione in mare dei materiali di escavo di fondali marini"

Numero 00370/2016 e data 12/02/2016

 

Repubblica italiana

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 28 gennaio 2016

 

Numero affare 00093/2016

 

La Sezione

 

Vista la nota con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare — ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere (omissis);

 

Premesso

Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di decreto recante "Modalità e criteri tecnici per l'autorizzazione all'immersione in mare dei materiali di escavo di fondali marini", adottato di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministro per le politiche agricole alimentari e forestali e il Ministro dello sviluppo economico, in base all'articolo 109, comma 2 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

Stabilisce detta disposizione che: "L'autorizzazione all'immersione in mare dei materiali di cui al comma 1, lettera a), è rilasciata dalla regione, fatta eccezione per gli interventi ricadenti in aree protette nazionali di cui alle leggi 31 dicembre 1982, n. 979 e 6 dicembre 1991, n. 394, per i quali è rilasciata dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in conformità alle modalità stabilite con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, delle politiche agricole e forestali, delle attività produttive previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, da emanarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della parte terza del presente decreto".

I materiali cui si riferisce la disposizione sono quelli di escavo di fondali marini o salmastri o di terreni litoranei emersi.

Gli interventi che interessano l'immersione in mare di detti materiali rivestono una grande importanza nel campo della salvaguardia dell'ambiente marino costiero. Rientrano in questo ambito:

— il miglioramento, o talvolta il ripristino, della funzionalità di bacini portuali;

— la riapertura di foci fluviali parzialmente o totalmente ostruite;

— la realizzazione di infrastrutture in ambito portuale o costiero;

— il prelievo di sabbie al fine di un loro utilizzo per interventi di ripascimento di spiagge.

Nell'intento di conciliare la tutela dell'ambiente marino con gli usi delle coste, in tema di impiego di sedimenti provenienti da attività di escavo di fondali marini, tutti gli accordi internazionali vincolano la possibilità di sversare in mare tali sedimenti ad uno specifico percorso autorizzativo che tenga in debito conto:

1. la caratterizzazione fisica, chimica e biologica dei materiali;

2. la valutazione del rischio associato alla loro movimentazione ed alla successiva immersione m mare;

3. il monitoraggio della qualità dell'ambiente marino durante e successivamente le operazioni di movimentazione.

II regolamento stabilisce le procedure per il rilascio dell'autorizzazione, da parte dell'Autorità competente, tenuto conto della finalità di tutela dell'ambiente marino e al fine di consentire l'uso legittimo del mare. II decreto fornisce anche i criteri per l'individuazione delle possibili opzioni di gestione di detti materiali quali, ad esempio, il loro utilizzo a fini di ripascimento o di recupero oppure del loro utilizzo alternativo.

L'articolo 1 fissa le finalità e l'ambito di applicazione del decreto, che non si applica agli spostamenti in ambito portuale e alle operazioni di ripristino degli arenili, alle movimentazioni di sedimenti in loco funzionali all'immersione dei materiali di cui all'articolo 109, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

L'articolo 2 contiene una serie di definizioni che chiariscono il significato dei concetti tecnici e degli elementi normativi impiegati nel testo.

L'articolo 3 definisce la caratterizzazione e la classificazione dei materiali di escavo di fondali marini, attività che deve essere condotta secondo le modalità illustrate nell'allegato tecnico, predisposto in ossequio alle indicazioni derivanti dalle direttive internazionali, e ha quale obiettivo l'individuazione di tutte le possibili opzioni di gestione dei materiali, fino a pervenire alla verifica della loro compatibilità con l'eventuale immersione deliberata in mare.

L'articolo 4 definisce le modalità per il rilascio dell'autorizzazione all'immersione deliberata in mare da parte dell'Autorità competente, effettuata nel rispetto delle prescrizioni tecniche e operative di cui all'allegato tecnico del decreto, condizionata dall'individuazione e caratterizzazione dell'area marina destinata all'immersione dei materiali ed emessa facendo salva l'osservanza di tutte le altre norme di tutela dell'ambiente marino, quali ad esempio quelle per la tutela, la salvaguardia e la valorizzazione del patrimonio archeologico sommerso.

Il procedimento – per la cui conclusione è previsto un termine di novanta giorni – si apre con la presentazione di un'istanza corredata della documentazione tecnica di cui all'allegato tecnico, nonché di idonea documentazione volta a dimostrare di aver prioritariamente valutato le opzioni di utilizzo dei materiali ai fini di ripascimento e di immersione in ambiente conterminato, nonché le motivazioni in base alle quali tali opzioni sono state scartate. Prosegue con l'acquisizione del parere della Commissione consultiva locale per la pesca e l'acquacoltura, ove istituita, o degli Uffici regionali competenti, al fine di verificare la sostenibilità delle attività previste con le risorse alieutiche e la loro compatibilità con la pesca e l'acquacoltura, nonché con il parere dell'Autorità marittima competente per l'area di prelievo che effettua una valutazione di merito per quanto di specifica competenza ed anche ai fini della sicurezza della navigazione. In ipotesi di rilascio dell'autorizzazione, l'Autorità competente deve trasmettere al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare le informazioni tecniche relative all'autorizzazione rilasciata.

L'articolo 5 disciplina il rilascio dell'autorizzazione agli interventi diversi dall'immersione deliberata in mare, identificati nell'attività di ripascimento e di immersione in ambiente conterminato.

L'articolo 6 prevede la scheda di inquadramento dell'area di escavo, da allegare all'istanza di autorizzazione, finalizzata alla raccolta di dettagliate e circostanziate informazioni sull'area di interesse, tenendo canto della tipologia e entità delle attività ivi insistenti, delle eventuali attività di movimentazione di sedimenti condotte nel recente passato, nonché della presenza di fonti di inquinamento note. La raccolta delle citate informazioni da parte dell'Autorità competente determina il rilascio di autorizzazioni all'immersione in mare con validità prolungata nel tempo.

L'articolo 7 stabilisce le procedure relative alla modifica, la sospensione o la revoca dell'autorizzazione.

L' articolo 8 prevede le procedure relative alla vigilanza, ai controlli e al monitoraggio ambientale connesse con l'autorizzazione rilasciata

L'articolo 9 prevede la procedura di aggiornamento degli allegati effettuata con decreta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

L'articolo 10 prevede le disposizioni transitorie.

L'articolo 11 prevede espressamente l'abrogazione del Dm 24 gennaio 1996 e l'entrata in vigore della nuova disciplina, fatte salve tutte le disposizioni contenute nel succitato decreto connesse alle attività di movimentazione di sedimenti marini per la posa in opera di cavi e condotte sottomarini.

Lo schema di regolamento è corredato di un allegato tecnico.

Detto allegato è suddiviso in tre capitoli e appendici, che descrivono nel dettaglio la procedura istruttoria per presentare l'istanza di autorizzazione.

II Capitolo 1 prevede i contenuti della "Scheda di inquadramento dell'area di escavo", comprese le informazioni pregresse relative all'area di intervento.

II Capitolo 2 descrive le procedure di caratterizzazione e classificazione dei materiali da dragare.

II Capitolo 3 riporta le indicazioni tecniche per la gestione dei materiali, per l'individuazione e caratterizzazione dell'area destinata all'immersione dei materiali di escavo, le modalità di escavo, trasporto e immersione dei materiali e le indicazioni per le esigenze di monitoraggio ambientale delle attività di escavo, trasporto ed immersione.

Dal punto di vista tecnico si considera – secondo un assunto condiviso dalla comunità internazionale e a livello scientifico – il materiale prodotto dell'escavo una "risorsa" da recuperare e riutilizzare.

II sedimento marino — una volta che si decida di sottoporlo a escavo — deve essere assoggettato a un procedimento di caratterizzazione fisico — chimico — biologica e di rilevazione dei parametri ecotossicologici, a seguito del quale dovrà essere predisposto un apposito progetto di gestione che preveda le diverse destinazioni dei materiali in funzione della loro qualità sulla base di criteri prestabiliti.

 

Considerato

Lo schema di decreto è adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale stabilisce che "Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione".

Trattandosi di un regolamento ministeriale di attuazione, occorre verificare il rispetto del procedimento previsto, la fedeltà alla fonte primaria e la compatibilità con il quadro legislativo del settore, la coerenza con il sistema.

Il regolamento è espressamente autorizzato dalla legge e il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha provveduto a predisporre la bozza del decreto di concerto con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, delle politiche agricole alimentari e forestali e dello sviluppo economico. II decreto è stato altresì sottoposto al parere della Conferenza permanente Stato-Regioni.

L'analisi del contenuto in precedenza effettuato consente di affermare che lo schema previsto è teso a realizzare una sostanziale omogeneizzazione delle procedure per il rilascio delle autorizzazioni da parte delle competenti Regioni, anche al fine di renderle coerenti a livello nazionale, in considerazione del fatto che il trasferimento delle competenze in materia dallo Stato alle Regioni era avvenuto senza che si procedesse all'individuazione di indicazioni tecniche e linee guida chiare ossia di disposizioni attuative necessarie a rendere omogeneo il comportamento delle amministrazioni locali, supportandone dal punta di vista tecnico-scientifico le determinazioni e garantendo, altresì, il rispetto degli obblighi derivanti dagli strumenti internazionali.

La materia tocca, oltre all'interesse unitario di tutela dell'ambiente marino, gli interessi delle singole comunità territoriali, in quanto coinvolge lo sviluppo di attività economiche (ampliamenti, adeguamenti delle infrastrutture portuali, mantenimento dell'operatività e della sicurezza della navigazione, attività turistico-balneari), la difesa degli abitati dall'azione del mare e, in parte, la tutela della salute pubblica.

L'esigenza di una regolamentazione unitaria delle autorizzazioni nasce anche dalla rilevanza che lo sviluppo del sistema portuale ha per la crescita economica del nostro Paese per la connessa possibilità di sviluppare e accrescere il traffico marittimo, con effetti di alleggerimento del traffico su gomma, fonte di rischio per la sicurezza e la salute, coniugando allo stesso tempo crescita e sostenibilità.

Benché non espressamente previsto dalla fonte primaria, ricade senz'altro in questo ambito la disciplina delle possibili opzioni alternative di gestione dei materiali, quali il loro utilizzo a fini di ripascimento o di recupero. È chiaro, infatti, che eventuali alternative all'immersione in mare devono essere considerate nell'esercizio del potere di autorizzazione.

Quanto alla coerenza con il sistema, il provvedimento tiene conto:

— dell'attuale assetto costituzionale, in particolare del valore ambiente riconosciuto dagli articoli 2, 32 e 44 Cost.;

— degli obblighi internazionali vigenti (Convenzione di Londra del 1972, Convenzione di Barcellona, adottata nel 1976 per poi essere emendata e rafforzata nel 1995 con il Protocollo Dumping);

— del riparto delle competenze stabilito in Costituzione, poiché l'articolo 117, comma 1, lettera s) attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela dell'ambiente;

— dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti dall'articolo 118, primo comma, della Costituzione.

In particolare la normativa internazionale è ispirata a tre principi, non vulnerati dalle procedure e dagli istituti disciplinati dal regolamento, ossia:

precauzione: in base al quale possono essere deposti in mare solo i materiali individuati a seguito di un percorso specifico scaturito dalla caratterizzazione dei sedimenti, dall'ipotesi di impatto e dal successive monitoraggio;

principio di "chi inquina paga": attribuisce al soggetto che introduce sostanze inquinanti nell'ambiente, la responsabilità di sostenere i costi perle misure di riduzione dell'inquinamento prodotto;

principio di gestione integrata delle zone costiere: ogni intervento in questa fascia di territorio deve essere contestualizzato localmente nell'ambito di una gestione "integrata", che contempli tutti gli aspetti socio-economici, oltre che prettamente ambientali.

Nell'analisi dello schema un primo problema di carattere generale si pone con riguardo all'articolo 109, comma 5-bis del d.lgs. 3 aprile 2006, introdotto dall'articolo 8, comma 1, legge n. 221 del 2015, di cui il decreto in esame non sembra tener conto.

Ai sensi di detta disposizione "Per gli interventi assoggettati a valutazione di impatto ambientale, nazionale o regionale, le autorizzazioni ambientali di cui ai commi 2 e 5 sono istruite e rilasciate dalla stessa autorità competente per il provvedimento che conclude motivatamente il procedimento di valutazione di impatto ambientale. Nel caso di condotte o cavi facenti parte della rete nazionale di trasmissione dell'energia elettrica o di connessione con reti energetiche di altri Stati, non soggetti a valutazione di impatto ambientale, l'autorizzazione è rilasciata dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentite le regioni interessate, nell'ambito del procedimento unico di autorizzazione delle stesse reti".

Il Ministero riferente dovrà, dunque, chiarire come coordinare la disciplina attuativa dell'articolo 109, comma 2 del d.lgs. 3 aprile 2006 con tale sopravvenuta norma primaria.

Un secondo problema di ordine generale riguarda il dragaggio nelle aree portuali e marino costiere che non sono ubicate in aree Sin.

Infatti l'articolo 1, lettera c) del regolamento prevede che esso si applica, tra l'altro, a "La gestione al di fuori dell'ambito del corpo idrico di provenienza dei materiali risultanti da operazioni di dragaggio nelle aree portuali e marino costiere, posti in siti di bonifica di interesse nazionale", non menzionando le aree portuali e marino costiere non ubicate in Sin.

Eppure il successivo articolo 2, lettera e) definisce in modo omnicomprensivo il concetto di escavo di fondali marini: "dragaggio di sedimenti marini per il mantenimento, il miglioramento o il ripristino delle funzionalità di bacini portuali, della riapertura di foci fluviali parzialmente o totalmente ostruite per la realizzazione di infrastrutture in ambito portuale o costiero o per il prelievo di sabbie a fini di rinascimento".

Tecnicamente, il dragaggio potrebbe essere escluso dal raggio d'azione del regolamento, qualora esso fosse confinato alle operazioni successive, ma ciò, oltre a non apparire chiaro dal testo del decreto, fa sorgere l'interrogativo di quale sia la fonte che disciplina la materia, atteso che il dragaggio dei siti di bonifica di interesse nazionale è invece disciplinato con apposito e diverso regolamento.

Si segnala, a tal proposito, che l'articolo 5-bis della legge 28 gennaio 1994, n. 84, inserito dall'articolo 48, Dl 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27, dopo aver disciplinato, nei commi da 1 a 7, le operazioni di dragaggio nelle aree portuali e marino costiere poste in Sin, regolamenta al comma 8 la gestione dei "materiali provenienti dal dragaggio dei fondali dei porti non compresi in siti di interesse nazionale", che possono essere immersi in mare, a tal fine richiedendosi l'autorizzazione dell'Autorità competente nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 109, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Non appare pertanto chiaro se il presente schema di regolamento abbia inteso dare attuazione anche al citato articolo 5-bis, comma 8, che non risulta richiamato nelle premesse dello schema medesimo.

Ciò posto in generale, con riferimento a singole disposizioni, si segnala quanto segue.

 

Articolo 1

Il comma 3 entra in contraddizione con il comma 2 lettera a), poiché disciplina una materia che ai sensi di detta ultima previsione è estranea al regolamento.

Articolo 3

Il comma 2 attribuisce all'Autorità competente il potere di integrare le modalità tecniche con cui il richiedente l'autorizzazione deve procedere alla caratterizzazione e alla classificazione dei materiali di escavo di fondali marini, che sono fissate nell'allegato tecnico, predisposto in ossequio delle indicazioni derivanti dalle direttive internazionali, con l'obiettivo di individuare tutte le possibili opzioni di gestione dei materiali, da valutare ai fini dell'autorizzazione all'immersione in mare. Data la rilevanza di tale attività, appare preferibile che il regolamento specifichi tale potere di integrazione, chiarendone altresì la natura normativa o amministrativa.

Articolo 4

L' ultimo periodo del quarto comma detta una disciplina del cd. silenzio facoltativo che deroga a quella prevista dall'articolo 16 della legge n. 241 del 1990. Al comma 2 di tale ultima disposizione si prevede, in via generale, che "In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere obbligatorio o senza che l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà dell'amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall'espressione del parere", laddove il regolamento in esame prevede il dovere per l'amministrazione di procedere indipendentemente dal parere. Ma il successivo comma 3 del citato articolo 16 della legge n. 241 del 1990 stabilisce che la facoltà di prescindere dal parere non si applica in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.

Articolo 5

La disposizione in esame disciplina l'autorizzazione agli interventi diversi dall'immersione in mare, ma lo fa in modo incompleto, il che pone all'interprete il dubbio se sia applicabile e in che parte il procedimento previsto per l'autorizzazione di quest'ultima. Ad esempio, dall'articolo 6 comma 2 si evince tacitamente che il periodo di validità delle due autorizzazioni è il medesimo.

Inoltre l'ultimo periodo del secondo comma presenta lo stesso problema indicato per l'articolo 4, prevedendo peraltro un termine dimezzato.

Articolo 6

Il Ministero riferente è invitato a valutare se la possibilità di proroga sino al doppio del termine di validità dell'autorizzazione non lasci eccessivo spazio di discrezionalità all'Amministrazione, tanto più che non sono minimamente indicati i criteri sulla cui base decidere l'ampiezza della proroga.

Articolo 8

Al comma 1 l'impiego dell'espressione "autorità competente" per indicare l'organo che svolge l'attività di controllo sulle autorizzazioni può creare confusione con l'analoga espressione ("Autorità competente") impiegata per designare l'organo che rilascia l'autorizzazione, tanto più che nelle definizioni contenute all'articolo 2 solo a questa è riservata tale formula.

In sede di modifica dello schema il Ministero dovrà prestare cura alle emende formali, quali la trasformazione in lettere dell'alfabeto dei numeri espressi in cifre che non indichino date ovvero articoli o commi di legge (es. articolo 4, comma 4 "60 giorni"), l'armonizzazione degli usi linguistici (es. si legge talvolta "Autorità competente", altra "Autorità Competente") e, in generale, la correzione di formule non confacenti all'uso normativo, come codificato nella circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/108888/9.92).

Tra queste si segnala all'articolo 2, lettera a) la dizione "la Regione costiera nella quale avviene l'immersione dei materiali", che deve essere sostituita con quella "la Regione costiera nel cui territorio avviene l'immersione dei materiali".

Per quanto riguarda il ricorrente rinvio a "l'Allegato che forma parte integrante del presente decreto", appare preferibile modificare l'inizio dell'articolo 1 come segue: "Al fine della tutela dell'ambiente marino, il presente Regolamento e l'allegato che ne costituisce parte integrante disciplinano […]", sostituendo nei diversi punti di rinvio il riferimento con quello più semplice a "l'Allegato".

L'allegato non presenta criticità rilevabili in questa sede e si apprezza lo sforzo di semplificazione del testo volto a favorirne l'intellegibilità, che avrebbe però potuto essere ancora maggiore.

 

PQM

 

Sospende l'espressione del parere in attesa che l'Amministrazione fornisca i chiarimenti relativi alle osservazioni di cui in motivazione.

(omissis)