Consiglio di Stato

Parere numero 371/2016

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Schema di decreto ministeriale recante la disciplina delle modalità e delle norme tecniche per le operazioni di dragaggio nei siti di interesse nazionale, ai sensi dell'articolo 5-bis, comma 6, della legge 29 gennaio 1994, n.84

Numero 00371/2016 e data 12/02/2016

Repubblica italiana

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti normativi

Adunanza di Sezione del 28 gennaio 2016

Numero affare 00023/2016

La Sezione

Vista la nota di trasmissione della relazione in data 29 dicembre 2015, con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere (omissis);

Premesso e considerato.

Il dragaggio delle aree portuali e marino costiere ricadenti all'interno dei Siti di Interesse Nazionale (Sin), individuati e disciplinati, ai fini della bonifica, a norma dell'articolo 252 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è regolamentato in maniera dettagliata dall'articolo 5-bis della legge 28 gennaio 1994, n. 84, sull'ordinamento portuale, disposizione introdotta dall'articolo 48 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (c.d. decreto liberalizzazioni), convertito dalla legge 24 gennaio 2012, n. 27, e modificata dall'articolo 22 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (c.d. decreto del fare), convertito dalla legge 9 agosto 2013, n. 98.

Orbene, il comma 6 del detto articolo 5-bis demanda ad un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e trasporti, l'adozione delle norme tecniche applicabili alle operazioni di dragaggio nelle aree portuali e marino costiere poste in siti di bonifica di interesse nazionale al fine dell'eventuale reimpiego dei materiali dragati ed al fine di quanto previsto dal comma 2 del medesimo articolo. Fino alla data di entrata in vigore del decreto, si applica la normativa vigente per i siti Sin, di cui al citato articolo 252 del decreto legislativo n. 152 del 2006.

Più in generale, dunque, sulla base della norma sopra menzionata (comma 1), nelle aree portuali e marino costiere poste in siti di bonifica di interesse nazionale, le operazioni di dragaggio possono essere svolte anche contestualmente alla predisposizione del progetto relativo alle attività di bonifica. Al fine di evitare che tali operazioni possano pregiudicare la futura bonifica del sito, il progetto di dragaggio, basato su tecniche idonee ad evitare dispersione del materiale, ivi compreso l'eventuale progetto relativo alle casse di colmata, vasche di raccolta o strutture di contenimento, è presentato dall'autorità portuale o, laddove non istituita, dall'ente competente ovvero dal concessionario dell'area demaniale al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con proprio decreto, approva il progetto entro trenta giorni sotto il profilo tecnico-economico e trasmette il relativo provvedimento al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per l'approvazione definitiva. Il decreto di approvazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare deve intervenire entro trenta giorni dalla suddetta trasmissione, previo parere, solo se il progetto di dragaggio prevede anche il progetto di infrastrutture di contenimento non comprese nei provvedimenti di rilascio della valutazione d'impatto ambientale dei Piani regolatori portuali di riferimento, o comunque difformi da quelle oggetto dei provvedimenti della Commissione di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sull'assoggettabilità o meno del progetto alla valutazione di impatto ambientale. Il decreto di autorizzazione produce gli effetti previsti dai commi 6 e 7 del citato articolo 252 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (quindi anche variante urbanistica e dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori), e allo stesso deve essere garantita idonea forma di pubblicità.

Ma l'estrema delicatezza della materia de qua, che vede l'intrecciarsi, all'evidenza, di profili economico-produttivi (atteso anche il gap di ricettività dei porti italiani rispetto ai principali porti europei) e di sensibili profili di tutela ambientale relativi alla qualificazione e riutilizzabilità dei materiali di risulta dalle operazioni di dragaggio stesse, è proprio testimoniata dalle finalità indicate nel comma 2 dell'articolo 5-bis, richiamato dalla stessa disposizione che dà origine al presente schema di decreto.

Si prevede, infatti, per i materiali derivanti dalle attività di dragaggio di aree portuali e marino-costiere poste in siti di bonifica di interesse nazionale, ovvero ogni loro singola frazione granulometrica ottenuta a seguito di separazione con metodi fisici, quanto segue:

a) qualora presentino, all'origine ovvero a seguito di trattamenti aventi esclusivamente lo scopo della rimozione degli inquinanti, ad esclusione dei processi finalizzati alla immobilizzazione degli inquinanti stessi, caratteristiche fisiche, chimiche e microbiologiche idonee con riferimento al sito di destinazione, e non presentino positività ai test eco-tossicologici, su autorizzazione dell'autorità competente per la bonifica, possono essere immessi o refluiti nei corpi idrici dai quali provengono, ovvero possono essere utilizzati per il rifacimento degli arenili, per formare terreni costieri ovvero per migliorare lo stato dei fondali attraverso attività di capping, nel rispetto delle modalità previste dal decreto di cui si discute. Restano salve le competenze della regione territorialmente interessata;

b) qualora presentino, all'origine o a seguito di trattamenti aventi esclusivamente lo scopo della desalinizzazione ovvero della rimozione degli inquinanti, ad esclusione quindi dei processi finalizzati alla immobilizzazione degli inquinanti stessi, livelli di contaminazione non superiori a quelli stabiliti nelle colonne A e B della Tabella 1 dell'allegato 5 alla parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, in funzione della destinazione d'uso e qualora risultino conformi al test di cessione da compiere con il metodo e in base ai parametri di cui al decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998, pubblicato nel supplemento ordinario n. 72 alla Gazzetta ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, possono essere destinati a impiego a terra secondo le modalità previste sempre dal decreto in oggetto. (…) Il provvedimento di approvazione del progetto di dragaggio costituisce altresì autorizzazione all'impiego dei materiali fissandone l'opera pubblica, il luogo, le condizioni, i quantitativi e le percentuali di sostituzione dei corrispondenti materiali naturali;

c) qualora risultino non pericolosi all'origine o a seguito di trattamenti finalizzati esclusivamente alla rimozione degli inquinanti, ad esclusione quindi dei processi finalizzati alla immobilizzazione degli inquinanti stessi quali solidificazione e stabilizzazione, possono essere destinati a refluimento all'interno di casse di colmata, di vasche di raccolta, o comunque in strutture di contenimento o di conterminazione realizzate con l'applicazione delle migliori tecniche disponibili in linea con i criteri di progettazione formulati da accreditati standard tecnici internazionali adottati negli Stati membri dell'Unione europea e con caratteristiche tali da garantire, tenuto conto degli obiettivi e dei limiti fissati dalle direttive europee, l'assenza di rischi per la salute e per l'ambiente con particolare riferimento al vincolo di non peggiorare lo stato di qualità delle matrici ambientali, suolo, sottosuolo, acque sotterranee, acque superficiali, acque marine e di transizione, né pregiudicare il conseguimento degli obiettivi di qualità delle stesse;

d) qualora risultino caratterizzati da concentrazioni degli inquinanti al di sotto dei valori di riferimento specifici definiti in conformità ai criteri approvati dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, l'area o le aree interessate vengono escluse dal perimetro del sito di interesse nazionale previo parere favorevole della conferenza di servizi di cui all'articolo 242, comma 13, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Occorre, fin da subito, rimarcare che le lettere c) e d), nel testo sopra riportato, costituiscono l'esito dei significativi mutamenti apportati dall'articolo 78, comma 1, della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (c.d collegato ambientale), recentemente approvata e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 18 gennaio 2016, in vigore dal 2 febbraio 2016.

In particolare, non di poco momento appare il mutamento di indirizzo che traspare dalla sostituzione della lettera c), in virtù della quale, quando i materiali risultanti dalle attività di dragaggio hanno i requisiti (non pericolosità all'origine o in virtù della rimozione degli inquinanti) per poter essere destinati a refluire all'interno di casse di colmata, vasche di raccolta o comunque in strutture di contenimento, i parametri di permeabilità non devono più essere rigidamente valutati mutuando le formule previste per il contenimento dei rifiuti ma devono essere calibrati caso per caso, sulla base dei vigenti criteri tecnici a livello europeo.

Importanti anche i mutamenti introdotti in tema di deperimetrazione delle aree Sin in Sir (Siti di Interesse Regionale: lettera d).

Lo schema di decreto in argomento, sul quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha espresso il proprio concerto senza alcuna osservazione, si compone di sei articoli, dedicati ad individuare, e disciplinare, rispettivamente, le finalità e l'ambito di applicazione, le definizioni, il progetto di dragaggio, le modalità di reimpiego dei materiali dragati, le forme di pubblicità, le norme transitorie, oltre ad un importante Allegato (allegato A), che è in realtà quello che reca modalità e norme tecniche per i dragaggi dei materiali.

Orbene, tutto ciò premesso, la Sezione rileva che, contrariamente a quanto riferito dall'Amministrazione richiedente nell'Analisi Tecnico-Normativa (Atn), dove al punto n. 8 si afferma che "non vi sono progetti di legge vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento", è stato di recente approvato un corposo testo legislativo di riforma (c.d. collegato ambientale, legge 221/2015, cit.).

Esso va ad impattare, in maniera non secondaria, sulle possibili finalità di riutilizzo dei materiali dragati, anche ai fini della deperimetrazione dei Sin (in particolare nuove lettere c) e d) del comma 2 dell'articolo 5-bis della legge 84/94).

Tale riforma era in fase finale di approvazione poco prima dell'invio dello schema di regolamento sottoposto al parere del Consiglio, ma di essa non si fa cenno alcuno nelle relazioni di accompagnamento dello schema medesimo.

Pertanto la Sezione invita l'Amministrazione, ai fini dell'espressione del parere, a confermare, con ogni sollecitudine consentita, se l'impianto del testo, ivi compreso l'Allegato A (si veda in particolare il punto 5.3), resti integralmente valido, nella forma e nel contenuto, dopo le suddette rilevanti modifiche legislative.

Con l'occasione, l'Amministrazione medesima è chiamata, altresì, a fornire maggiori elementi di dettaglio su come è stata portata a termine l'istruttoria tecnica del provvedimento e sui soggetti, pubblici ed eventualmente privati, che sono stati coinvolti e vi hanno partecipato, acquisendo, se del caso, gli elementi di competenza anche dal Ministero concertante (che, invero, nell'esprimere il concerto ha fatto generico richiamo al parere delle "competenti strutture tecniche").

Fin da ora inoltre, impregiudicata ogni successiva valutazione in sede di parere definitivo, si richiama l'attenzione sulla problematicità di alcune disposizioni del decreto, nei termini che seguono.

Vanno valutate, anzitutto, la congruità tecnica e la compatibilità con il regime generale della legge n. 241 del 1990, attesa anche la natura "sensibile" della materia, della disposizione di cui all'articolo 3, comma 4, del decreto, in relazione all'interruzione del termine di cui al citato articolo 5-bis per integrazioni documentali, verifica dei requisiti ed approfondimento d'indagine.

Degna di attenzione, fin da ora, risulta anche la disposizione di cui all'articolo 4, comma 2, dello schema di decreto, ove si afferma (con redazione nel testo in corsivo) che "Il reimpiego dei materiali derivanti da operazioni di dragaggio nelle aree portuali e marino costiere poste in siti di bonifica di interesse nazionale, al di fuori del corpo idrico di provenienza è autorizzato nel rispetto delle modalità discendenti dall'applicazione di quanto previsto dall'articolo 109, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152".

Stabilisce la disposizione da ultimo richiamata, oggetto di attuazione in sede regolamentare con separato provvedimento, contestualmente al decreto oggetto di valutazione nella presente sede, che "L'autorizzazione all'immersione in mare dei materiali di cui al comma 1, lettera a), è rilasciata dalla regione, fatta eccezione per gli interventi ricadenti in aree protette nazionali di cui alle leggi 31 dicembre 1982, n. 979 e 6 dicembre 1991, n. 394, per i quali è rilasciata dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in conformità alle modalità stabilite con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, delle politiche agricole e forestali, delle attività produttive previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, da emanarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della parte terza del presente decreto".

I materiali cui si riferisce la disposizione sono quelli risultanti dall'escavo di fondali marini o salmastri o di terreni litoranei emersi.

Gli interventi che interessano l'immersione in mare di detti materiali rivestono una grande importanza nel campo della salvaguardia dell'ambiente marino costiero. Rientrano in questo ambito:

— il miglioramento, o talvolta il ripristino, della funzionalità di bacini portuali;

— la riapertura di foci fluviali parzialmente o totalmente ostruite;

— la realizzazione di infrastrutture in ambito portuale o costiero;

— il prelievo di sabbie al fine di un loro utilizzo per interventi di ripascimento di spiagge.

Nell'intento di conciliare la tutela dell'ambiente marino con gli usi delle coste, in tema di impiego di sedimenti provenienti da attività di escavo di fondali marini, tutti gli accordi internazionali vincolano la possibilità di sversare in mare tali sedimenti ad uno specifico percorso autorizzativo che tenga in debito conto:

1. la caratterizzazione fisica, chimica e biologica dei materiali;

2. la valutazione del rischio associato alla loro movimentazione ed alla successiva immersione m mare;

3. il monitoraggio della qualità dell'ambiente marino durante e successivamente le

operazioni di movimentazione.

II separato regolamento attuativo del citato articolo 109 (parimenti sottoposto all'esame della Sezione nell'adunanza odierna) stabilisce le procedure per il rilascio dell'autorizzazione, da parte dell'Autorità competente (Regione, Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per le aree protette), tenuto conto della finalità di tutela dell'ambiente marino e al fine di consentire l'uso legittimo del mare. II decreto deve fornire, altresì, i criteri per l'individuazione delle possibili opzioni di gestione di detti materiali quali, ad esempio, il loro utilizzo a fini di ripascimento o di recupero oppure del loro utilizzo alternativo.

Orbene, ritiene la Sezione che, alla stregua dell'evidente possibile (seppur parziale) interferenza tra le materie regolamentate dai due diversi regolamenti (nel caso che ci occupa dragaggio nei porti e aree marino costiere in siti Sin, nel caso invece del regolamento ex articolo 109, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, immersione in mare dei materiali venienti comunque da attività di escavo), si debba, nondimeno, tener conto del diverso livello di competenza amministrativa interessata (nei casi ordinari disciplinati dall'articolo 109, la Regione, a differenza della materia dei dragaggi nei siti Sin regolamentati dall'articolo 5-bis della legge di riforma sull'ordinamento portuale, di interesse prettamente nazionale).

Ne consegue che la stessa collocazione della disposizione in argomento può essere opportunamente rivista, potendo trovare essa ben più agevole ingresso nell'ambito dei casi di esclusione dall'ambito di applicazione del decreto, e quindi all'interno dell'articolo 1 del decreto stesso.

PQM

Nei termini esposti è il parere interlocutorio della Sezione.

(omissis)