Rifiuti

Giurisprudenza (Normativa regionale)

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Sentenza Tar Campania 10 dicembre 2015, n. 5721

Rifiuti urbani - Convenzione obbligatoria per l'esercizio in forma associata - Schema-tipo predisposto dalle Regioni - Natura orientativa - Modificabile da Comuni ed Ato - Disaccordo tra amministrazioni - Principio maggioritario

Secondo il Tar Campania, gli Enti locali possono modificare lo schema-tipo di convenzione obbligatoria regionale per l'esercizio, in forma associata, delle funzioni di organizzazione del servizio di gestione dei rifiuti urbani.
E questo perché lo "schema-tipo" predisposto dalla Regione, evidenzia il Tar nella sentenza 5721/2015, è "per sua natura orientativo e modificabile dalle amministrazioni locali". La normativa nazionale e regionale, d'altra parte, pur imponendo ai Comuni il modello operativo convenzionale, non predetermina rigidamente la "vita associativa" che viene quindi rimessa alla regolamentazione convenzionale tra gli Enti locali degli ambiti territoriali ottimali (Ato). Nel caso di disaccordo tra le amministrazioni, opera il principio maggioritario.
Il Tar ha quindi deciso di respingere il ricorso del Comune di Acerra contro la nomina Commissario ad acta regionale incaricato di sottoscrivere, in sostituzione del Comune, la convenzione obbligatoria di ambito territoriale ottimale (Ato), proprio in quanto fondato sul presupposto logico – giuridico secondo cui i Comuni avrebbe dovuto limitarsi a recepire integralmente – senza modifiche - lo schema di convenzione regionale.

Tar Campania

Sentenza 10 dicembre 2015, n. 5721

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania

(Sezione Prima)

 

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

sul ricorso numero di registro generale 431 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Comune di Acerra, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. (omissis);

 

contro

Regione Campania, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti (omissis);

Comune di Napoli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti (omissis);

Dott. (omissis), Sindaco di Napoli, quale Commissario ad acta, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

I) con il ricorso introduttivo:

del decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 326 del 31 dicembre 2014 pubblicato sul Burc n. 3 del 12 gennaio 2015, nella parte in cui il dott. (omissis), Sindaco di Napoli, è stato nominato Commissario ad acta al fine dell'adempimento, in via sostitutiva anche del Comune di Acerra, con il compito di provvedere all'adozione di tutti gli atti necessari all'approvazione e alla consequenziale sottoscrizione, anche per conto del Comune di Acerra, della convezione obbligatoria secondo lo schema approvato con deliberazione di Giunta regionale n. 84 del 28 marzo 2014, per l'organizzazione ed erogazione in forma associata, all'interno dell'Ato di pertinenza, del servizio di gestione di rifiuti urbani e assimilati e per la costituzione della Conferenza d'Ambito ai sensi dell'articolo 30 del Dlgs 267/2000;

II) con i motivi aggiunti:

del decreto del Sindaco di Napoli, Commissario ad acta, n. 1 del 20 maggio 2015 con cui, ai sensi degli articoli 7-bis e 24 della Lr Campania n. 4/2007, è stata approvata in sostituzione del Comune di Acerra la convenzione concernente l'esercizio della gestione in forma associata, all'interno dell'Ato Napoli 1, del servizio di gestione di rifiuti urbani e assimilati e della convenzione sottoscritta in data 26 maggio 2015.

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Comune di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2015 il dott. (omissis) e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto

Nell'ambito delle disposizioni contenute nel Testo unico in materia di ambiente (Dlgs n. 152/2006), l'articolo 200 prevede che la gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, (Ato) ed il comma quarto attribuisce alle Regioni il controllo, anche in forma sostitutiva, delle operazioni di gestione dei rifiuti, della funzionalità dei relativi impianti e del rispetto dei limiti e delle prescrizioni previsti dalle relative autorizzazioni.

In tale contesto normativo, l'articolo 15-bis della Lr Campania n. 4/2007 (Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati) dispone che il servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati è organizzato ed erogato all'interno degli Ato per consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio.

La norma prevede inoltre che i Comuni di ciascun Ato esercitano in forma associata le funzioni di organizzazione del servizio: a tale scopo si associano secondo le forme previste dall'articolo 30 del Dlgs n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), sottoscrivendo una convenzione obbligatoria e costituendo, per ciascun Ato, una Conferenza d'ambito, che è l'ente di governo previsto dall'articolo 3-bis del Dl n. 138/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148/2011.

Ai sensi dell'articolo 11 della Lr Campania 5/2014 (Riordino del servizio di gestione rifiuti urbani e assimilati in Campania) lo schema – tipo della convenzione obbligatoria per l'esercizio in forma associata delle funzioni di organizzazione del servizio è adottato dalla Giunta regionale.

L'articolo 15-bis, comma 12, della Lr Campania 4/2007 prevede ancora che la sottoscrizione della convenzione ex articolo 30 del Tuel è perfezionata dai Comuni di ciascun Ato entro 30 giorni dalla data di pubblicazione dello schema adottato dalla Regione. In caso di inerzia da parte dei Comuni, la Regione esercita il potere sostitutivo previsto dall'articolo 24, con assegnazione di un termine ad adempiere nei successivi 30 giorni e, in caso di ulteriore inerzia, mediante la nomina di un Commissario ad acta.

Tanto premesso, in base all'allegato A della Lr Campania n. 5/2014 il Comune di Acerra rientra nell'Ato Napoli 1 insieme ai Comuni di Afragola, Caivano, Cardito, Casalnuovo di Napoli, Casoria, Crispano, Frattaminore e Napoli.

Ai sensi del richiamato articolo 15-bis, comma 12, della Lr Campania n. 4/2007, i Comuni facenti parte dell'Ato Napoli 1 avrebbero dovuto sottoscrivere la convenzione obbligatoria entro il termine di 30 giorni dalla data di pubblicazione dello schema – tipo adottato dalla Giunta regionale con delibera n. 84 del 28 marzo 2014 (pubblicata nel Burc n. 23 del 7 aprile 2014).

Tuttavia, nel caso specifico è accaduto che:

— con verbale del 30 maggio 2014 i Sindaci dei Comuni facenti parte dell'Ato Napoli 1, ivi compreso il Comune di Acerra, concordavano alcune modifiche da apportare allo schema di convenzione approvato dalla Regione;

— in seguito, il Consiglio Comunale di Acerra, non condividendo la delimitazione territoriale dell'Ato, decideva di non approvare il testo conclusivo della convenzione condiviso nel verbale del 30 maggio 2014 e, con delibera n. 23 del 19 luglio 2014, approvava lo schema di convenzione predisposto dalla Giunta regionale con la menzionata delibera n. 84/2014;

— con nota del 22 ottobre 2014 la Regione Campania diffidava il Comune di Acerra a provvedere, entro 30 giorni, alla adozione e sottoscrizione della convenzione obbligatoria: indi, con decreto n. 326/2014, il Presidente della Giunta regionale della Campania esercitava il potere sostitutivo ex articolo 15-bis della Lr Campania n. 4/2007 nominando il Sindaco di Napoli quale Commissario ad acta al fine di provvedere, in via sostitutiva, all'adozione degli atti necessari all'approvazione e alla conseguente sottoscrizione, anche per conto del Comune di Acerra, della convenzione obbligatoria.

Avverso tale ultimo provvedimento insorge il Comune di Acerra con il ricorso introduttivo con il quale, in sintesi, contesta i presupposti del potere sostitutivo deducendo violazione di legge ed eccesso di potere: l'ente locale esclude che vi sia stata omissione o ritardo nell'approvazione di tale convenzione obbligatoria, esponendo di aver puntualmente approvato lo schema – tipo prediposto dalla Giunta regionale con delibera n. 84 del 28 marzo 2014 e manifestato la propria disponibilità alla relativa sottoscrizione.

Il Comune ritiene che il Presidente della Regione Campania avrebbe dovuto esercitare i poteri sostitutivi nei confronti degli altri Comuni che, di contro, hanno approvato una convenzione difforme dallo schema – tipo predisposto dalla Regione Campania, testo di cui la parte ricorrente assume la natura obbligatoria ed inderogabile.

Con successivo atto di motivi aggiunti l'ente locale estende l'impugnazione ai provvedimenti indicati in epigrafe con i quali il Sindaco di Napoli, nella summenzionata qualità di Commissario ad acta, ha esercitato il potere sostitutivo ed ha proceduto all'approvazione e alla sottoscrizione della convenzione in sostituzione del Comune di Acerra.

La Regione Campania ed il Comune di Napoli si sono costituiti in giudizio per controdedurre al gravame proposto ex adverso.

Il Tar ha accolto la domanda cautelare con ordinanza n. 418/2015, riformata in appello dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 1779/2015.

All'udienza pubblica del 18 novembre 2015 la causa è passata in decisione.

 

Diritto

All'esito di una ponderata valutazione propria della fase di merito e tenuto conto della pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, il Collegio ritiene che il ricorso sia destituito di giuridico fondamento.

Non merita condivisione il presupposto logico – giuridico sul quale si fonda il ragionamento sviluppato nel gravame, secondo cui lo schema di convenzione adottato dalla Giunta regionale ai sensi dell'articolo 11 della Lr Campania 5/2014 non potrebbe essere modificato e dovrebbe essere integralmente recepito dai Comuni dell'Ato.

Tale ermeneutica collide sia con la lettera sia con la ratio del disposto legislativo.

Sotto un primo profilo, giova rimarcare che la richiamata disposizione rimette alla Giunta regionale il compito di elaborare uno "schema – tipo" della convenzione obbligatoria per l'esercizio in forma associata delle funzioni di organizzazione del servizio: trattasi, quindi, di uno schema di accordo per sua natura orientativo e modificabile dalle amministrazioni locali. Né può farsi discendere detta immodificabilità dalla natura "obbligatoria" della convenzione che, invero, si riferisce solo alla sua indefettibilità, quindi alla circostanza che essa debba essere necessariamente approvata da tutti i Comuni dell'Ato, fermo restando che il relativo contenuto può essere adattato alle specifiche realtà associative dell'Ato.

Peraltro, la diversa interpretazione contrasta con il principio di autonomia degli enti locali di cui è espressione l'articolo 5 della Costituzione, poiché si obbligherebbero i singoli Comuni facenti parte dell'Ato a recepire integralmente, senza poterlo modificare, il contenuto di uno schema di convenzione etero — disposto dalla Regione.

Inoltre, la soluzione sostenuta dalla parte ricorrente si pone in contrasto con i cardini ispiratori del servizio di gestione dei rifiuti in forma associata che distinguono tra funzioni rimesse alla Regioni e ai Comuni. Difatti, si è visto che alla Regione spetta una funzione di controllo, anche in forma sostitutiva, delle operazioni di gestione dei rifiuti, della funzionalità dei relativi impianti e del rispetto dei limiti e delle prescrizioni previsti dalle relative autorizzazioni (articolo 200 del Dlgs n. 152/2006). Viceversa, ai Comuni di ciascun Ato compete l'esercizio in forma associata dell'organizzazione del servizio mediante la stipulazione di apposite convenzioni obbligatorie ex articolo 30 del Dlgs n. 267/2000 con la costituzione, per ciascun Ato di una conferenza d'ambito, ente di governo previsto dall'articolo 3-bis del Dl n. 138/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148/2011 (articolo 15-bis della Lr Campania n. 4/2007).

In altri termini, il Dlgs n. 152/2006 e la Lr Campania n. 4/2007 impongono ai Comuni il modello operativo convenzionale senza tuttavia rigidamente predeterminare la vita associativa, rimessa alla regolamentazione convenzionale tra gli enti locali degli Ato.

Si aggiunga che, prima della proposizione del ricorso, neppure il Comune di Acerra dubitava della possibilità di modificare il modello di convenzione predisposto dalla Regione. Difatti, si è visto che in data 30 maggio 2014 tutti i Sindaci dell'Ato Napoli 1 (compreso il rappresentante del Comune di Acerra) concordavano di modificare lo schema – tipo adottato dalla Regione. La circostanza che, in un secondo momento, il Consiglio Comunale di Acerra abbia deciso di non approvare le modifiche preliminarmente concordate con gli altri Comuni del medesimo Ambito Territoriale non esclude quindi che, fin dal principio, l'ente locale avesse escluso la natura inderogabile della convenzione etero — disposta dalla Regione Campania.

Ammessa quindi la possibilità di emendare tale schema – tipo di convenzione, deve aggiungersi che, quanto alle modalità procedimentali attraverso le quali procedere a tali modifiche, soccorre il rinvio (contenuto nell'articolo 15-bis della Lr Campania n. 4/2007) all'articolo 30 del T.U. Enti Locali.

Come noto, l'istituto della convenzione tra enti locali previsto da tale norma rappresenta una specie del genere più ampio degli accordi tra amministrazioni di cui all'articolo 15 della legge n. 241/1990 ai quali, in forza del richiamo all'articolo 11 della medesima legge, si applicano i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti. Deve quindi ritenersi che, in caso di disaccordo tra le amministrazioni, opera il principio maggioritario che, come noto, informa la disciplina societaria, del condominio, della comunione e delle associazioni: tale criterio consente, da un lato, di perseguire l'obiettivo di una scelta quanto più possibile condivisa delle modifiche da apportare allo schema di convenzione e, dall'altro, anche di superare l'eventuale impasse dovuta al dissenso di una o più amministrazioni locali.

Applicando tali coordinate ermeneutiche alla fattispecie oggetto di giudizio può concludersi che, a differenza degli altri Comuni del medesimo Ato Napoli 1, il Comune di Acerra non ha provveduto entro il termine di legge all'approvazione della convenzione come modificata in data 30 maggio 2014.

Pertanto, l'amministrazione regionale ha legittimamente esercitato il potere sostitutivo di cui all'articolo 24 della Lr Campania 4/2007 e, altrettanto legittimamente, il Sindaco di Napoli — nella summenzionata qualità di Commissario ad acta — ha proceduto all'approvazione e alla sottoscrizione della convenzione in sostituzione del Comune di Acerra.

Dalle considerazioni illustrate discende l'inconsistenza del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti dei quali, pertanto, si impone la reiezione.

La peculiare natura e la novità delle questioni dedotte in giudizio giustifica l'integrale compensazione delle spese processuali tra le parti costituite.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

(omissis)

 

Depositata in Segreteria il 10 dicembre 2015

 

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