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Roma, 21 maggio 2001

Emas II per registrare anche i settori non industriali

(Paola Ficco)

1 — Perché l'Emas

Il sistema europeo Emas (Environmental Management and Audit Scheme) che trova il suo fondamento nel Regolamento (Cee) 1836/93, recentemente abrogato e sostituito dal Regolamento (Ce) 761/2001 (pubblicato sulla Guce 24 aprile 2001, n. 114, entrato in vigore il 27 aprile 2001) rappresenta l'espressione più evidente di un nuovo indirizzo di politica ambientale assunto dalla Unione europea, che si contrappone a quello tuttora in vigore e che si basa su normative molto ristrette imposte dalle autorità pubbliche per il rispetto dell'ambiente e su pene severe da comminare a coloro che risultassero inadempienti a seguito di specifici controlli.

La nuova politica ambientale focalizza invece l'attenzione sulla capacità delle imprese di sviluppare su base volontaria una propria "responsabilità" nei confronti della tutela dell'ambiente. Le imprese che aderiscono ad Emas debbono infatti dotarsi di una politica ambientale rivolta non solo al rispetto dei limiti e dei vincoli che sono imposti dalle numerose leggi di settore (rispetto che resta, comunque, dovuto) ma anche diretta alla creazione di un nuovo rapporto tra impresa, Pubblica Amministrazione e cittadini. Con Emas, le imprese s'impegnano a realizzare un progetto di miglioramento continuo delle performaces ambientali, ed una trasparenza dei loro comportamenti nei confronti del pubblico.

È evidente che la valenza culturale del sistema è fortissima; infatti, destinato come è ad incidere su tutti gli attori sociali produce un inevitabile mutamento dell' "abito mentale" di tutti attraverso la consapevolezza delle condotte reciproche ed individuali.

La sollecitazione voluta dal nuovo ordinamento europeo, verso una nuova strategia di gestione ambientale dell'impresa, risponde del resto ad una crescente e sempre più presente domanda di mercato. I consumatori richiedono, infatti, alle imprese non solo di fornire buoni prodotti a basso costo, ma anche produzioni compatibili con la salvaguardia delle risorse naturali. Il sistema Emas, dunque, si pone come una delle possibili risposte a questo nuovo modo di sentire e di consumare ed è per questo che rappresenta uno dei massimi stimoli verso un nuovo modo di vivere e di affrontare la competitività ed il mercato. Elementi questi che ora inducono le imprese a includere l'impiego delle risorse naturali (con i loro costi) nel bilancio economico delle imprese stesse, le quali devono operare per ridurne il peso al fine di preservare, potenziandolo, il dato competitivo ed esaltare quello di mercato.

L'elemento che ne emerge è, dunque, quello di una profonda innovazione del modo di produrre e di portarlo a conoscenza dei cittadini. È questo il motivo per il quale il Regolamento (Cee) 1836/93 ha istituito un apposito Registro europeo doveiscrivono il loro sito produttivo le imprese che, avendo deciso di aderire ad Emas, ne rispettano principi e procedure.

1.1 — Cosa fare per arrivare ad Emas

Per seguire il nuovo regolamento europeo le imprese debbono assolvere ai seguenti specifici compiti:

• effettuare un'analisi ambientale iniziale: si tratta dello strumento mediante il quale un sito produttivo individua la sua posizione iniziale rispetto alle condizioni ambientali connesse alla sua attività;

 

• definire ed attuare un programma ambientale: discende direttamente dalla "politica ambientale aziendale" dove è individuata la strategia complessiva dell'impresa in ordine all'ambiente. Esso contiene gli obiettivi generali ed i principi di azione che l'impresa si dà sul miglioramento delle prestazioni ambientali relative al sito produttivo interessato;

 

• definire ed attuare un sistema di gestione ambientale: consiste nella parte del sistema complessivo della gestione dell'impresa finalizzata ad ottenere gli obiettivi individuati dal "programma ambientale". Il sistema deve includere la struttura organizzativa dell'impresa, le responsabilità, le prassi, le procedure, i processi e le risorse per attuale il "programma ambientale". Questo perché il Regolamento (Cee) 1836/93 non prevede solo l'ottimizzazione ambientale del ciclo tecnologico, ma richiede che il parametro ambientale sia incorporato nel sistema organizzativo-gestionale dell'impresa affinché diventi patrimonio di tutto il personale aziendale, a prescindere dal livello gerarchico;

 

• effettuare attività di auditing: si tratta dell'attività espletata dall'impresa mediante un auditor (revisore) di sua fiducia al fine di verificare che il "sistema di gestione ambientale" sia correttamente funzionante;

 

• elaborare una dichiarazione ambientale: rappresenta la parte più impegnativa posta a carico dell'impresa e comprende:

— descrizione al pubblico delle attività produttive dell'impresa;

— riflessi che tali attività hanno sull'ambiente;

— risultati ottenuti dall'impresa per un minore impatto ambientale;

— individuazione degli obiettivi di miglioramento da conseguire in prospettiva futura.

 

Il nuovo Regolamento (Ce) 761/2001 (al pari del Regolamento (Cee) 1836/93) prevede che la dichiarazione ambientale sia poi esaminata e convalidata da un Verificatore ambientale, indipendente dall'impresa, accreditato dal Comitato Ecolabel-Ecoaudit Sezione Emas Italia e quindi su richiesta di quest'ultimo iscritta nel registro europeo Emas.

In Italia il Comitato rappresenta l'Autorità pubblica competente sia per l'accreditamento e i controlli dei verificatori ambientali, sia per la registrazione del sito che sancisce il diritto dell'impresa ad essere "riconosciuta" per la sua "qualità ambientale" nei confronti dell'esterno.

 

1.2 — Le principali caratteristiche e differenze tra "Emas I" ed "Emas II"

Le principali innovazioni sono le seguenti:

  • Senza dubbio la novità di maggiore portata contenuta in "Emas II" è data dall'allargamento della registrazione a tutti i settori anche non industriali e in particolare ai servizi. Già il Regolamento (Cee) 1836/93 prevede questa possibilità, sia pure a titolo sperimentale e in vari Paesi questa sperimentazione è stata attuata con successo.

Tuttavia, non sfugge la difficoltà di applicazione pratica di tale principio e in particolare la gestione della transizione tra il concetto di "sito" (che rappresenta il punto cardine del citato regolamento) e quello di "organizzazione" che è stato assunto a base del futuro sistema, proprio per tener conto di situazioni dove non esiste un sito specifico;

  • Un altro punto di novità risiede nell'enfasi che è stata data alla promozione dell'adesione ad Emas delle piccole imprese e delle imprese artigiane. È stato pienamente compreso che questo è un passaggio cruciale per il successo del sistema. A tal fine, non solo il futuro Regolamento invita esplicitamente gli Stati Membri ad adottare misure di sostegno e di incentivazione anche economiche a favore delle piccole imprese e di quelle artigiane, ma la Commissione UE ha assunto l'iniziativa (sollecitata da tutti gli Stati Membri e in particolare dall'Italia) di predisporre una linea guida che contenesse una indicazione esplicita delle semplificazioni possibili a favore delle piccole imprese nell'applicazione del futuro Regolamento. Tale linea guida ha una portata molto rilevante: tra le molte altre semplificazioni, essa stabilisce che il piccolo imprenditore nell'attuare un proprio sistema di gestione ambientale, finalizzato al perseguimento degli obiettivi di miglioramento, non è obbligato a predisporre procedure scritte, quando ciò non sia strettamente necessario;

  • È stato poi introdotto nel nuovo Regolamento l'invito esplicito rivolto agli Stati membri affinché essi tengano conto della registrazione Emas nell'elaborazione della legislazione ambientale e nei relativi controlli.

Le imprese hanno sempre sostenuto che la diffusione e il successo di Emas fosse strettamente legato ad un suo riconoscimento sostanziale da parte delle Autorità nazionali preposte al controllo dell'ambiente. Tutti i paesi della UE hanno convenuto sul fatto che, pur essendo imprescindibile il rispetto e l'osservanza delle leggi e degli obblighi da esse derivanti in materia ambientale, le stesse leggi dovessero tener conto del comportamento ambientalmente esemplare di un'impresa registrata secondo Emas e che dovessero essere previste a suo favore tutte le possibili semplificazioni e facilitazioni di ordine procedimentale.

• Sempre in ordine alla necessità di accrescere i vantaggi per le imprese che aderiscono ad Emas va segnalata l'importanza che il futuro Regolamento attribuisce all'adozione di un "Logo Emas", che possa essere utilizzato dalle imprese per far conoscere al pubblico il riconoscimento Emas ottenuto e con modalità tali comunque da non poter essere interpretato come etichetta di prodotto.

Sulle modalità di applicazione ed utilizzazione del "logo" da parte delle imprese, il nuovo Regolamento rimanda ad apposite linee-guida che saranno elaborate ed approvate dal Comitato che (come per il Regolamento (Cee) 1836/93) assisterà la Commissione nella pratica attuazione del Regolamento stesso

  • Un tema importante per promuovere l'adozione del sistema Emas è l'informazione. A tal fine, proprio per facilitare la diffusione di Emas e diffonderne l'applicazione, il futuro Regolamento impegna gli Stati membri a far conoscere a tutti gli operatori e ai cittadini il contenuto e gli obiettivi del Regolamento stesso, adottando tutti i moderni metodi di informazione. La stessa Commissione è a sua volta impegnata ad attuare una campagna informativa e promozionale di Emas a livello europeo.

  • Una ulteriore novità molto interessante introdotta dal nuovo Regolamento è data dal richiamo esplicito al coinvolgimento dei dipendenti dell'impresa che richiede la registrazione Emas, in tutte le fasi previste dal sistema. In realtà tale coinvolgimento ha una doppia valenza:

1) aiuta l'impresa; infatti, l'attuazione collettiva delle varie fasi che portano ad Emas crea un clima di coesione e collaborazione all'interno dell'azienda

2) fornisce una garanzia aggiuntiva ai cittadini sulla serietà con la quale l'impresa si impegna al miglioramento ambientale.

In Italia, il Comitato Emas ha già anticipato l'adozione di questo principio; infatti, esso ha recentemente elaborato e diffuso un codice di comportamento per i verificatori che impone loro (prima di procedere alla convalida della dichiarazione ambientale, predisposta da un impresa al termine del suo processo di adesione al sistema) di avere un colloquio con i dipendenti dell'impresa stessa. Lo scopo è quello di valutare il clima sindacale esistente all'interno dell'organizzazione ed il grado di condivisione della politica ambientale adottata dall'impresa.

  • Per superare la disomogeneità che si è registrata nell'applicazione di Emas tra i vari Paesi europei, è stata introdotta la prassi di incontri periodici tra gli Organismi competenti e gli Organismi di accreditamento operanti nei vari paesi. L'obiettivo è anche quello di dare una reale omogeneità nell'applicazione del Regolamento e quindi lo stesso valore aggiunto alla registrazione Emas indipendentemente dal Paese in cui è collocata l'organizzazione che l'ha ottenuta e di garantire che la convalida della dichiarazione ambientale sia effettuata con gli stessi criteri, indipendentemente dal paese dove il Verificatore ha ottenuto il suo accreditamento.

  • Il nuovo regolamento, anche per superare il clima di apparente concorrenza tra il Regolamento Emas e la Norma internazionale ISO 14001 (del 1996, come rivista e sostituita dalla nuova versione Iso 14001:2004, pubblicata il 15 novembre 2004), ha deciso di incorporare al suo interno in maniera integrale la procedura Iso per quanto riguarda il sistema di gestione ambientale. Attualmente, quindi, i due sistemi coincidono per quanto riguarda la parte a carico delle imprese che si dotano di un programma di miglioramento ambientale e del relativo sistema di gestione interna (procedure, organizzazione, prassi e sistemi di controllo interni). Pertanto, ora si ha l'integrazione con la procedura Iso per il sistema di gestione ambientale (Sga). Che le due situazioni siano (finora) apparse confuse ai non addetti ai lavori è possibile, ma che il Ministero dell'ambiente nella relazione sullo stato dell'ambiente (recentemente presentata dallo stesso Ministro) per parlare di Emas parli di Iso è grossolano prima e allarmante dopo. Stante la citata integrazione, però, ora nessuno può più sbagliare poiché i due sistemi coincidono per la parte a carico delle organizzazioni che si dotano di un programma di miglioramento ambientale e del relativo sistema di gestione interna (procedure, organizzazione, prassi e sistemi di controllo interni). Emas, ovviamente, è il passo in più, che a fronte della provenienza pubblica dell'istruttoria e della registrazione (addirittura europea) conduce ad un diverso grado di affidabilità dei controlli e del pubblico destinatario della dichiarazione ambientale.

  • Rimangono invece (ed anzi sono accentuate) le differenze rappresentate dall'impegno pubblico che l'impresa assume nei confronti dell'esterno attraverso la dichiarazione ambientale e dal sistema di verifica che nell'Emas è garantito da un sistema di accreditamento pubblico e a livello europeo;

  • Una importante novità introdotta dal nuovo Regolamento (anche in relazione alla sua estensione ai settori non industriali) è data anche dall'obbligo posto a carico delle organizzazioni di considerare non solo gli effetti ambientali diretti associati alla loro attività, ma anche gli effetti ambientali indiretti (quelli cioè associati all'utilizzo, da parte di soggetti esterni all'impresa, dei prodotti, attività e servizi offerti dall'organizzazione e che quindi si svolgono fuori della sua responsabilità diretta). Si tratta in sostanza di invitare le organizzazioni, che intendono aderire ad Emas, a valutare — nella misura possibile — quale possa essere l'impatto ambientale nell'utilizzo da parte dei consumatori dei loro prodotti o degli utenti dei loro servizi e ad adottare, già nella fase della loro progettazione o allestimento, tutti i provvedimenti atti a preservare la tutela ambientale anche nella fase successiva di utilizzo degli stessi.

  • Infine, il nuovo Regolamento prevede che la cadenza della verifica della dichiarazione ambientale (oggi triennale) diventi annuale. Il significato di questo cambiamento risiede nella volontà di voler considerare la dichiarazione ambientale (anche da questo punto di vista) assimilabile al bilancio economico che tutte le imprese adottano annualmente e che — nella maggioranza dei casi — sottopongono alla certificazione da parte di adeguati soggetti terzi.

Figura 1 — Le principali differenze tra Emas I ed Emas II1

 

"Emas 1"

(Regolamento (Cee) 1836/93)

 

"Emas 2"

Regolamento (Ce) 761/2001

 

Campo di applicazione: Settore industriale, con possibilità di applicazioni sperimentali a settori diversi da quello industriale (es. commercio e servizi pubblici)

 

Nessun limite al campo di applicazione di Emas

 

Base di riferimento: Sito produttivo industriale

 

Base di riferimento — Organizzazione

 

Nessun richiamo al riconoscimento di Emas nell’elaborazione ed attuazione della normativa ambientale

 

Invito agli Stati membri a tenere conto delle registrazioni Emas nell’attuazione ed esecuzione della legislazione ambientale

 

Nessun richiamo alla partecipazione dei dipendenti nell’articolo relativo al "sistema di ecogestione ed ai suoi obiettivi"

 

Richiamo alla partecipazione attiva, compresa un'adeguata formazione, dei dipendenti, nell’articolo relativo al "sistema di ecogestione ed ai suoi obiettivi"

 

Nessun riferimento a standard specifici per il Sistema di gestione ambientale

 

Richiesta di conformità del Sistema di gestione ambientale alla sezione 4 della norma En/Iso14001

 

Invito nei confronti degli Stati membri alla promozione della partecipazione ad Emas delle Pmi

 

Forte richiamo alla necessità di garantire la massima partecipazione ad Emas delle Pmi

 

Invito agli Stati membri a provvedere con mezzi adeguati affinché imprese e pubblico siano informate su Emas

 

Invito agli Stati membri a prendere le opportune misure per garantire che imprese e pubblico siano informati su Emas. La commissione è responsabile della promozione di Emas a livello comunitario

 

Per i siti registrati le imprese possono utilizzare una dichiarazione di partecipazione ad Emas associata ad un grafico

 

Le organizzazioni che aderiscono ad Emas posso utilizzare uno specifico logo

 

Le dichiarazioni ambientali debbono essere convalidate al completamento di ogni audit o ciclo di audit (ad intervalli non superiori ai tre anni)

 

Convalida annuale di ogni modifica della Dichiarazione ambientale

 

 

Nessun invito alla creazione di un sistema di scambio di informazione tra Organismi nazionali di accreditamento dei verificatori ambientali e tra Organismi competenti

 

Creazione di un Forum per gli Organismi di accreditamento dei verificatori ambientali e di un Forum per gli Organismi competenti nazionali

 

Aspetti ambientali non distinti in diretti ed indiretti, con prevalenza dei primi

 

Aspetti ambientali distinti in diretti ed indiretti

2 — La semplificazione indotta dalla registrazione Emas non pregiudica i controlli

L'articolo 18 della legge 23 marzo 2001, n. 93,in vigore dal 19 aprile 2001, introduce una importantissima riforma sul fronte amministrativo del rinnovo delle autorizzazioni. Infatti, esso consente alle imprese registrate Emas l'autocertificazione per il rinnovo delle autorizzazioni all'esercizio degli impianti e dell'iscrizione all'Albo gestori rifiuti. Le autorizzazioni riguardano le leggi sull'aria, l'acqua, i rifiuti (ma, dopo le modifiche apportate dal Dlgs 18 febbraio 2005, n. 59, non più l'Ippc — "integrated prevention pollution control" — di cui al Dlgs 372/1999, abrogato dal Dlgs 59/2005), come individuate al comma 2 di tale articolo 18.

 

2.1 — L'origine europea della riforma di cui all'articolo 18

Tra le molte novità del cennato regolamento Emas II, spicca anche l'invito esplicito che l'articolo 10, comma 2, rivolge agli Stati membri affinché tengano conto della registrazione Emas nell'attuazione e nella esecuzione della legislazione ambientale "al fine di evitare duplicazioni di attività sia da parte delle organizzazioni che delle autorità competenti in materia di controllo".

Tale articolo 10 del nuovo Regolamento, al suo comma 1, peraltro stabilisce che "l'Emas non pregiudica: la normativa comunitaria o le leggi nazionali e delle norme tecniche non disciplinate dal diritto comunitario, né i doveri delle organizzazioni (cioè dei soggetti registrati, n.d.A.) derivanti da tali leggi e norme relativamente ai controlli ambientali".

Non è dunque un caso che il Legislatore nazionale all'articolo 18 della legge 93/2001 abbia previsto che la registrazione Emas consente l'accesso ai suindicati snellimenti procedurali.

Come è evidente la "ratio" della nuova disposizione risale direttamente alla disposizione del nuovo regolamento e segnatamente del suo articolo 10, comma 2: "al fine di evitare duplicazioni di attività sia data parte delle organizzazioni che delle autorità competenti in materia di controllo".

Infatti, per essere registrata Emas l'impresa subisce severi controlli sulla sua conformità alla legislazione ambientale (sempre "asseverata" da apposita dichiarazione delle varie Arpa, o delle Province o delle Usl in caso di carenza delle prime due strutture); istruttorie ulteriori preliminari all'atto di assenso della P.a. (cioè rinnovo delle autorizzazioni successive) sono, pertanto, quanto meno ridondanti come riconosciuto "per tabulas" anche in sede di nuovo Regolamento comunitario.

Inoltre, il sistema Emas è un vero e proprio sistema di valutazione e prevenzione del rischio, poiché stimola le imprese ad introdurre una gestione ambientale che consenta non solo il doveroso ed ovvio rispetto delle norme di settore ma anche il continuo miglioramento della efficienza ambientale per ridurre gli impatti sull'ambiente applicando la migliore tecnologia disponibile economicamente praticabile.

L' innovazione ovviamente non pregiudica i controlli successivi all'autocertificazione da parte delle varie autorità competenti: si velocizza solo il percorso amministrativo resposabilizzando fortemente le imprese (cfr. articolo 10, comma 1, Regolamento Emas II, di cui sopra). In sostanza, si invertono i termini della procedura: l'impresa autocertifica e l'autorità controlla, in tempi certi (cfr. paragrafo seguente), in un momento successivo. In tal modo, le attività economiche possono procedere con speditezza temporale.

In ordine alla responsabilizzazione delle imprese, si sottolinea che il sistema così concepito è granitico contro gli abusi; infatti, l'articolo 18 in esame stabilisce che all'autocertificazione si applica l'articolo 21, legge 241/1990, cioè: in caso di dichiarazioni mendaci o false attestazioni il responsabile non può conformarsi ai requisiti di legge richiesti né è ammessa la sanatoria. Inoltre, salvo che il fatto costituisca reato e l'applicazione delle sanzioni specifiche, si applica in ogni caso l'articolo 483 C.p. (reclusione fino a due anni).

 

A tale autocertificazione dovrà allegarsi:

  • copia conforme (cioè autenticata nei modi previsti dalla legge) del certificato di registrazione Emas del sito (cioè la lettera con la quale il Comitato Emas Italia comunica all'impresa l'avvenuta registrazione e la dichiarazione ambientale);
  • denuncia di prosecuzione delle attività attestante la conformità dell'impresa, dei mezzi e degli impianti alle normative. Ove per provare tale rispetto sia previsto l'esperimento di prove, è necessario allegare la certificazione che ne comprovi l'esperimento.

L'autocertificazione (corredata come sopra indicato) sostituisce "a tutti gli effetti" l'autorizzazione alla prosecuzione o all'esercizio delle attività oggetto delle suindicate normative e avrà validità per un periodo massimo di 180 giorni dalla data di decadenza della validità della registrazione. Ovviamente, l'agevolazione non sarà applicabile all'Emas di area o (ad esempio) nel caso previsto dall'articolo 15, Dpr 203/1988 che prevede la preventiva autorizzazione per la modifica sostanziale dell'impianto (che comporti variazioni qualitative e/o quantitative delle emissioni inquinanti) e per il trasferimento dell'impianto in altra località.

 

2.2 — La semplificazione

Il comma 4, dell'articolo 18 in esame, stabilisce che "l'autocertificazione e i relativi documenti accompagnatori (...) sostituiscono a tutti gli effetti l'autorizzazione alla prosecuzione" in ordine ai casi evidenziati in premessa.

 

A tal fine, tale comma 4 stabilisce che all'autocertificazione si applicano:

  • l'articolo 21 legge 7 agosto 1990, n. 241
  • le disposizioni di cui al Dpr 26 aprile 1992, n. 300 in quanto compatibili. È proprio tale Dpr che, in attuazione della citata legge 241/1990, regolamenta la procedura del controllo, operando sistematici rinvii alla mededima legge 241/1990.

Eventuali problemi sull'applicazione del silenzio-assenso, di cui all'articolo 20, comma 1, legge 241/1990 rappresentano un fuor d'opera. Infatti, nei casi di cui all'articolo 18 in esame, non si applica il principio del silenzio-assenso; infatti, i procedimenti ivi previsti non sono contemplati tra quelli che possono godere del silenzio-assenso, come previsti dalla Tabella C, allegata al Dpr 300/1992 cit. Inoltre, tale articolo 18, richiamando espressamente l'articolo 21, legge 241/1990 (come sopra già indicato) espressamente prevede l'impossibilità di conformazione successiva alla norma da parte dell'interessato, laddove costui renda dichiarazioni mendaci o false attestazioni. Quindi, il tutto non comporta eventuale sanatoria di nulla.

Tra i precedenti illustri di riforme amministrative di tale portata è appena il caso di ricordare la comunicazione di inizio attività prevista dall'articolo 33, Dlgs 22/1997 sui rifiuti ("decreto Ronchi") per il recupero agevolato dei rifiuti che richiama sempre la legge 241/1990 e il Dpr 300/1992.

Per maggiori informazioni si rinvia a:

  • http://www.minambiente.it/Sito/ecolabel_ecoaudit/ecolabel_ecoaudit.htm (Sito web del Comitato):

• http://www.reteambiente.it (spazio "Ecoqualità")

Note redazionali

1. Fonte: "Rifiuti Bollettino di informazione normativa" n. 66, 8-9/2000, Edizioni Ambiente, Milano
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