Tar Friuli Venezia Giulia

Sentenza 16 dicembre 2014, n. 648

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

 

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

 

sul ricorso numero di registro generale 127 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Comune di Maniago, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis), con domicilio eletto presso la Segreteria generale del Tar, in Trieste, piazza Unità d'Italia n. 7;

 

contro

Regione Friuli Venezia Giulia, rappresentato e difeso dagli avvocati (omissis) e (omissis), domiciliata presso gli uffici dell'Avvocatura regionale, in Trieste, piazza Unità d'Italia n. 1;

Provincia di Pordenone, Comune di Fanna, Comune di Cavasso Nuovo, Comune di Arba, Comune di Vajont, Comune di Montereale Valcellina, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) — Friuli Venezia Giulia, non costituiti;

 

nei confronti di

(omissis) Spa, rappresentata e difesa dagli avvocati (omissis), (omissis) e (omissis);

 

per l'annullamento, sia quanto al ricorso introduttivo, che quanto al ricorso per motivi aggiunti:

— del decreto n. 276 del 20 febbraio 2014 della Regione Friuli Venezia Giulia relativo al rinnovo dell'autorizzazione integrata ambientale n. 1959/2008 e successive modifiche, di cementificio sito in Comune di Fanna;

— del verbale della prima seduta della conferenza dei servizi di data 4 giugno 2013;

— del verbale della seconda seduta della conferenza dei servizi di data 9 gennaio 2014;

— del verbale della terza seduta della conferenza dei servizi di data 22 gennaio 2014;

— della nota prot. n. 26427 del 23 maggio 2013 della Regione Friuli Venezia Giulia di diniego alla richiesta di partecipazione del Comune di Maniago alla Conferenza dei servizi;

— della nota prot. n. 34738 del 12 novembre 2013 della Regione Friuli Venezia Giulia di diniego alla richiesta di partecipazione del Comune di Maniago alla conferenza di servizi;

— di ogni altro atto presupposto.

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Friuli-Venezia Giulia e della società (omissis) Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2014 la dott.ssa (omissis) e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto

Il Comune di Maniago impugna, con ricorso principale e con successivo ricorso per motivi aggiunti, il provvedimento, nonché i connessi atti endoprocedimentali in epigrafe indicati, con i quali la Regione Friuli Venezia ha disposto il rinnovo dell'autorizzazione integrata ambientale – Aia a favore della società controinteressata (omissis) Spa, pure evocata in giudizio, per il cementificio installato nel territorio del confinante Comune di Fanna, a soli 2,5 km. di distanza dal centro abitato dell'Ente ricorrente.

A tale fine l'Amministrazione comunale deducente espone che l'impianto per cui è causa è già titolare di Aia, rilasciata in data 16 ottobre 2008, per la produzione di cemento "clinker" in forni rotativi con capacità produttiva superiore alle 500 t. al giorno; che la suvvista autorizzazione è stata poi modificata per consentire all'impresa controinteressata l'utilizzo anche di nuovo combustibile (CDR-Q, ricavato dai rifiuti solidi urbani, in alternativa al Pet Coke), con provvedimento in data 15 dicembre 2010, già oggetto di impugnativa giurisdizionale, definitivamente respinta dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5611/2013.

Il provvedimento qui gravato è stato adottato a conclusione del procedimento di rinnovo, avviato a seguito dell'istanza presentata dalla società (omissis) Spa in data 9 marzo 2013, e svoltosi nelle forme della conferenza di servizi ex articolo 29-quater Dlgs 152/2006, alla quale tuttavia il Comune di Maniago, al pari degli altri Comuni finitimi (pure evocati nel presente giudizio), non è stato invitato a partecipare. E un tanto nonostante l'Ente ricorrente avesse reiteratamente chiesto di potervi prendere parte, affinché in quella sede venissero acquisiti e tutelati anche gli interessi della propria comunità locale.

Ed è proprio avverso questa mancata partecipazione che si appuntano tutti e tre i motivi di impugnazione dedotti dal Comune di Maniago con il ricorso principale, e che come di seguito possono essere sintetizzati.

I) "Violazione di legge per violazione delle garanzie partecipative e difetto di motivazione. Violazione degli articoli 29-quater Dlgs 152/2006 e 14 ss legge 241/1990 nonché dell'articolo 3 del Dlgs 267/2000 e s.m.i. Eccesso di potere per irragionevolezza, disparità di trattamento". Si duole il Comune di Maniago che gli sia stata preclusa la partecipazione alla conferenza di servizi all'esito della quale è stato disposto il rinnovo di Aia dell'impianto per cui è causa. Ritiene, invero, la deducente che non sia condivisibile l'assunto della Regione secondo cui avrebbero titolo alla partecipazione, sotto pena di nullità, esclusivamente le Autorità chiamate ad esprimere una volontà provvedimentale, e dunque, in definitiva, con riferimento al caso di specie solamente il Comune nel cui territorio è installato l'impianto da autorizzare.

II) "Violazione di legge per violazione della Direttiva Ue 2003/35 nonché della decisione 2005/370 Ue del Consiglio del 17 febbraio 2005". Sostiene il Comune di Maniago che il divieto, opposto dalla Regione, alla relativa richiesta di partecipare alla conferenza di servizi che ha deliberato sulla istanza di rinnovo dell'Aia alla società controinteressata confligga con la disciplina comunitaria e con la convenzione di Ǻrhus, le quali riconoscono il diritto del pubblico – inteso sia come persone fisiche, sia come persone giuridiche, financo enti esponenziali di comunità locali — di informazione e partecipazione ai procedimenti in materia ambientale. Tale diritto, sempre secondo la tesi di parte ricorrente, avrebbe contenuto più incisivo e esteso delle facoltà partecipative previste dalla legge generale sul procedimento amministrativo n. 241/1990.

III) "Violazione di legge per violazione degli articoli 114, 118 e 120 Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione; violazione dell'articolo 3 del Tuel; dei principi del giusto procedimento ed eccesso di potere per ingiustizia manifesta, carente motivazione e travisamento dei fatti". Il diniego opposto dalla Regione alla partecipazione del Comune di Maniago alla conferenza di servizi preposta al rinnovo dell'autorizzazione integrata ambientale per cui è causa violerebbe, secondo la ricorrente, i principi, cristallizzati nella Costituzione, di leale collaborazione tra pubbliche Amministrazione, e di equiordinazione e pari dignità degli gli Enti territoriali di cui si compone la Repubblica.

Conseguentemente il Comune di Maniago conclude chiedendo l'annullamento degli atti impugnati, ovvero che sia rimessa questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, affinché chiarisca se la normativa nazionale e regionale che limitano la partecipazione alla conferenza di servizi al solo Comune nel cui territorio si trova l'impianto oggetto di autorizzazione ambientale, contrasti con la direttiva 2003/35/Ue e con la decisione del Consiglio 2005/370 in tema di partecipazione ai processi decisionali in materia ambientale.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti l'Amministrazione comunale deduce le seguenti ulteriori censure avverso gli atti impugnati.

IV) "Violazione di legge per violazione dell'articolo 29-octies comma 1 e 3 Dlgs 152/2006. Inefficacia del provvedimento di rinnovo dell'Aia per tardività". Espone il Comune ricorrente che il rinnovo dell'Aia dell'impianto della società controinteressata sia intervenuta quando oramai l'autorizzazione da prorogare aveva perso efficacia. Dunque, non di rinnovo ma di nuova autorizzazione trattasi, con la conseguenza che avrebbe dovuto essere espletata una nuova istruttoria e una nuova ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, ivi compresi quelli della comunità e del territorio di Maniago.

V) "Violazione di legge per violazione dell'articolo 29-sexies, septies Dlgs 152/2006. Carenza di istruttoria. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti, in particolare con il parere della provincia di Pordenone […], violazione dei limiti emissivi". L'Amministrazione ricorrente lamenta una omessa e insufficiente istruttoria da parte della conferenza di servizi con riferimento al superamento dei valori-limite di emissione da parte dell'impianto della società (omissis) Spa in caso di utilizzo di combustibili tradizionali: superamento sul quale la Provincia di Pordenone si era espressa negativamente.

VI) "Violazione di legge per violazione della normativa interna e comunitaria in punto di assoggettabilità a procedura di Via, articoli 1, 2, 5, 7, 10 della Lr Fvg 43/1990, articoli 4, 19-27 Dlgs 152/2006. Violazione del principio di precauzione e di prevenzione". Si duole il Comune di Maniago che ai fini del rinnovo dell'Aia alla società controinteressata non si sia provveduto preliminarmente a un aggiornamento della Via, tenuto conto dell'innalzamento delle emissioni inquinanti in atmosfera così prodottisi, in tal modo adottando una decisione contraria ai principi comunitari di precauzione e prevenzione in materia di tutela dell'ambiente.

Si è costituita in giudizio la Regione Friuli Venezia Giulia, contestando le tesi del ricorrente esposte tanto nel ricorso principale, quanto in quello per motivi aggiunti.

Evidenzia in particolare l'Amministrazione resistente come il Comune di Maniago paventi un danno ambientale del tutto generico e solamente potenziale; insiste, inoltre, nell'affermare che alla conferenza di servizi decisoria potevano partecipare solamente le Amministrazioni titolari di un pubblico potere da esercitarsi in relazione richiesta della società controinteressata di rinnovo dell'Aia; ritiene che gli interessi della comunità locale di Maniago potessero trovare tutela attraverso gli strumenti partecipativi previsti dalla disciplina generale e dal Dlgs 152/2006; spiega, infine, perché il rinnovo dell'Aia sia da ritenersi tempestivo; rappresenta come non sia in alcun modo consentite emissioni in atmosfera oltre i valori limite; precisa che già era stata esclusa la necessità di sottoporre a Via il progetto per cui è causa.

Si è costituita in giudizio anche la società (omissis) Spa, eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso principale perché avrebbe riproposto questioni oramai coperte dal giudicato, per essersi già pronunciato sulle stesse il Giudice amministrativo (in primo grado con sentenza n. 560/2011 di questo Tribunale, e in secondo grado con sentenza n. 5611/2013 del Consiglio di Stato). Nel merito la controinteressata sostiene la genericità e infondatezza delle doglianze avversarie, chiedendone conseguentemente il rigetto.

Replica con memoria il Comune di Maniago, precisando che le sentenze, invocate dalla controinteressata a fondamento della propria eccezione di inammissibilità dell'impugnazione qui in esame, hanno ad oggetto altro provvedimento amministrativo e hanno pronunciato su questioni giuridiche differenti. Insta conseguentemente per l'accoglimento dell'impugnazione.

All'udienza del 5 novembre 2014 la causa è trattenuta in decisione.

 

Diritto

Preliminarmente, il Collegio deve esaminare l'eccezione di inammissibilità del ricorso principale formulata dalla difesa della controinteressata, per essersi già pronunciato in via definitiva il Giudice amministrativo sulle questioni giuridiche da esso sollevate.

L'eccezione è infondata.

Invero, il divieto del ne bis in idem, applicabile anche nel processo amministrativo, postula che vi sia contemporaneamente identità di parti, di petitum e di causa petendi (cfr., Tar Lazio – Latina, sentenza n. 179/2014), sicché la non coincidenza anche di uno solo degli elementi, soggettivi e oggettivi, che identificano l'azione esclude l'operatività del suvvisto principio, imponendo al Giudice di pronunciarsi sulla domanda.

Orbene, nel caso di specie non vi è coincidenza di petitum, dal momento che le sentenze n. 560/2011 di questo Tribunale e n. 5611/2013 del Consiglio di Stato avevano ad oggetto un provvedimento diverso da quello qui impugnato. Più specificatamente mentre lì si discuteva della legittimità del decreto regionale n. 3214 del 15 dicembre 2010 di modifica dell'Aia già rilasciata alla società (omissis) Spa, qui si esamina la legittimità del decreto regionale n. 276 del 20 febbraio 2014 di rinnovo della suvvista autorizzazione.

Né può dirsi che il secondo provvedimento sia meramente confermativo del primo, di talché, nella sostanza, il petitum risulterebbe identico. In effetti che si tratti di due atti diversi emerge con chiarezza dal fatto che il decreto di rinnovo è stato assunto sulla scorta di una nuova istruttoria nel corso della quale sono state acquisite nuove osservazioni da parte del pubblico, in applicazione di una nuova disciplina, tenendo conto dell'evoluzione delle cd. Bat (migliori tecniche disponibili). Ne è disceso un nuovo apprezzamento da parte dell'Autorità procedente degli interessi coinvolti, una nuova motivazione e un nuovo esercizio di potere. In siffatta ipotesi, conformemente alla consolidata giurisprudenza va riconosciuto all'atto carattere pienamente innovativo e autonoma portata lesiva, con la conseguenza di onerare il destinatario dell'impugnazione del medesimo (cfr., ex plurimis, Tar Campania – Napoli, Sez. VIII^, sentenza n. 2497/2014), e di fondare il potere del Giudice di pronunciarsi sulle censure dedotte avverso lo stesso.

Peraltro, nel caso di specie non sembrerebbe esservi nemmeno coincidenza di causa petendi. L'Ente comunale qui ricorrente oppone, infatti, che nella pregressa causa il Consiglio di Stato non si fosse pronunciato sulla pretesa dei comuni contermini di partecipare alla conferenza di servizi decisoria (questione oggetto del presente giudizio), ma unicamente sulla idoneità del mezzo di pubblicità allora utilizzato a rendere edotti i soggetti interessati, diversi dai destinatari del procedimento finale, e dunque anche il Comune di Maniago, dell'essere in corso il procedimento di modifica della autorizzazione ambientale.

Superata, alla luce di quanto sopra osservato, l'eccezione preliminare, può passarsi alla disamina dei singoli motivi di impugnazione.

I motivi dedotti nel ricorso principale possono essere trattati congiuntamente, vertendo in definitiva sulla medesima questione, ovverosia che ruolo decisionale debba essere riconosciuto all'Ente esponenziale di una comunità locale potenzialmente colpita dalle esternalità negative di un'attività economica, che, ancorché insediata nel territorio di altro Comune, produca effetti diffusivi eccedenti i confini amministrativo-politici delle ripartizioni territoriali.

Il Collegio non può non osservare come a fronte di interessi particolarmente sensibili, quali quello alla salute delle persone e alla tutela della qualità ambientale, il confine comunale rischia di rivelarsi del tutto inadeguato di fronte a fenomeni potenzialmente lesivi capaci di propagarsi anche a notevole distanza dalla propria fonte. Il che impone particolare cautela alle Amministrazioni procedenti nell'esercizio della propria discrezionalità tecnico-amministrativa e all'interprete nell'applicazione della normativa di settore.

Nondimeno, in base alla disciplina attualmente vigente, la pretesa del Comune di Maniago di partecipare alla conferenza decisoria per il rinnovo dell'Aia al cementificio insediato nel limitrofo Comune di Fanna risulta infondata.

Infatti, l'articolo 29-quater Dlgs 152/2006, che disciplina il procedimento per il rilascio (e per rinvio del rinnovo) dell'Aia, indica quali Amministrazioni che devono partecipare quelle preposte alla tutela ambientale e, nel caso di impianti di competenza regionale (quale quello che ci occupa), le amministrazioni competenti al rilascio di ulteriori titoli abilitativi: in nessuna delle due categorie rientra l'Amministrazione comunale confinante.

Questo non significa che l'Autorità procedente non possa, ove ritenga, invitare altri soggetti pubblici alla conferenza di servizi, ma altro è avervi diritto a partecipare e a esprimere una volontà provvedimentale e altro è parteciparvi come semplice uditore e su invito (cfr., Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 6480/2010). Solamente nel primo caso, infatti, l'omessa partecipazione determina l'illegittimità del provvedimento finale.

D'altro canto, l'interpretazione restrittiva della surrichiamata disposizione del cd. Codice dell'ambiente si impone in considerazione anche della ratio perseguita dal modulo procedimentale della conferenza di servizi, che è quella di una semplificazione e riduzione dei tempi del procedimento, tramite la concentrazione in un'unica sede delle valutazioni di competenza delle singole Amministrazioni (cfr., Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 4280/2014). Tali finalità rischierebbero di risultare frustrate ove si allargasse il campo dei partecipanti anche a soggetti pubblici portatori di interessi non direttamente incisi dal provvedimento finale.

Questo non significa che l'interesse alla salute e alla qualità dell'ambiente degli abitanti di Maniago non sia meritevole di tutela, né che venga negata la pari dignità e la equiordinazione al Comune di Maniago, ma che la tutela degli interessi di quella collettività passa necessariamente attraverso la partecipazione alla conferenza di servizi dell'Ente territoriale di ambito superiore, secondo il criterio della sussidiarietà verticale. Diversamente, del resto, qualunque ulteriore criterio di individuazione delle Amministrazioni comunali da coinvolgere nella fase decisionale, in ipotesi quelli collocati a 10-20-100 km. dall'impianto oggetto di autorizzazione integrata ambientale, finirebbe per risultare arbitrario ovvero discriminatorio.

Nemmeno può condividersi la tesi di parte ricorrente che la propria partecipazione alla conferenza di servizi in questione risulti necessitata in forza della disciplina comunitaria e internazionale. La convenzione di Ǻrhus e gli atti dell'Unione europea di recepimento e adeguamento della stessa impongono che sia data adeguata pubblicità ai processi decisionali in materia ambientale e che sia consentito a tutti i soggetti, privati o pubblici, collettivi o individuali che siano, di potervi prendere parte. Non specificano tuttavia le modalità nelle quali tali diritti di pubblicità e di partecipazione debbano essere attuate.

Il che comporta che, per quanto qui di interesse, nulla osta a che la partecipazione sia garantita con la sola facoltà di offrire apporti collaborativi (sotto forma di osservazioni e memorie), e non anche con il diritto di prendere parte alla fase decisoria. Del resto, l'articolo 9 del regolamento 2006/1367/Ce, che regola il diritto di partecipazione del pubblico ai procedimenti in materia ambientale dell'Unione, parla di commenti, pareri o quesiti che possono essere proposti dal pubblico e di cui deve tenersi conto in sede di decisione, ma non prevede affatto moduli procedimentali in cui il pubblico partecipa all'assunzione della decisione.

In conclusione il ricorso principale è infondato.

Parimenti infondati sono i motivi di impugnazione dedotti con il ricorso principale.

Quanto alla prospettata tardività del provvedimento di rinnovo, va osservato come, ai sensi dell'articolo 29-octies Dlgs 152/2006 essa vada valutata con riferimento al momento in cui viene formulata l'istanza da parte del titolare dell'autorizzazione da rinnovare e non rispetto al momento in cui questa viene accolta. Infatti, il comma 11 della precitata disposizione specifica che "fino alla pronuncia dell'autorità competente in merito al riesame, il gestore continua l'attività sulla base dell'autorizzazione in suo possesso", riproducendo la pressoché identica disposizione prevista nel previgente comma 1 del medesimo articolo.

Ora, risulta per tabulas che l'Aia per il cementificio di Fanna è stata rilasciata in data 16 ottobre 2008, e che dunque, in virtù della durata quinquennale attribuita a tale tipo di provvedimenti dalla disciplina allora vigente, andava a scadere in data 15 ottobre 2013. Risulta, altresì, che la domanda di rinnovo sia stata presentata dalla società proprietaria in data 9 aprile 2013 e dunque nel termine di almeno sei mesi prima fissato dal comma 1 dell'articolo 29-octies del Dlgs 252/2006, nella formulazione applicabile al caso di specie ratione temporis.

Deve, pertanto, concludersi che il provvedimento di rinnovo, ancorché intervenuto successivamente alla scadenza dell'Aia, è tempestivo.

Con riferimento alla seconda doglianza dedotta nel ricorso per motivi aggiunti va osservato come in effetti la Provincia di Pordenone nel parere reso sull'istanza di rinnovo presentata dalla società (omissis) Spa avesse rilevato una serie di criticità in relazione alle emissioni in atmosfera prodotte dall'impianto, suggerendo di adeguare i limiti relativi ai diversi tipi di emissioni alle più recenti Bat. La questione è stata, tuttavia, dibattuta dalla conferenza di servizi nella seduta del 22 gennaio 2014, cui ha partecipato anche la Provincia, e risolta all'unanimità, decidendo che, alla luce della incompatibilità tecnica tra riduzione degli ossidi di azoto e riduzione del monossido di carbone (necessitando di due procedimenti assolutamente antitetici), di dare priorità alla prima finalità, modificando coerentemente i limiti di emissione. Il limite delle emissioni di monossido di carbonio è stato sì innalzato, pur mantenendolo nei valori consentiti, ma al fine di raggiungere un abbassamento delle emissioni degli ossidi di azoto.

La conferenza di servizi ha così esercitato la propria discrezionalità tecnico-amministrativa in modo non manifestamente abnorme, incoerente o illogico, sottraendosi conseguentemente al sindacato di legittimità consentito al Giudice amministrativo in siffatte ipotesi (Tar Sardegna, Sezione I, sentenza n. 291/2014).

Quanto, infine, all'omesso rinnovo della Via, va osservato come il progetto di utilizzare combustibile ricavato da rifiuti in luogo di quelli tradizionali nel cementificio di Fanna fosse già stato sottoposto a verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale. La Regione con decreto n. 556 del 10 aprile 2009, uniformandosi al parere della relativa Commissione tecnico-consultiva, si era espressa in senso negativo, sia pure con prescrizioni.

Ora, non sono stati portati al vaglio di questi Giudici elementi tali per i quali la Regione in sede di rinnovo dell'Aia avrebbe dovuto discostarsi dalla propria precedente decisione, tenuto conto che il progetto è rimasto sostanzialmente invariato, che le emissioni di monossido di carbonio, per quanto innalzate, si mantengono entro le soglie-limite, e che diminuiscono le emissioni degli ossidi di azoto. Tale ultima circostanza concreta vieppiù quel miglioramento delle condizioni ambientali che ai sensi dell'articolo 5-bis Lr Fvg 43/1990 esclude anch'esso la procedura di Via.

In definitiva, il ricorso viene respinto.

In relazione alla natura del soggetto ricorrente e degli interessi che mira a tutelare, sussistono giuste ragioni per compensare integralmente tra le parti le spese del giudizio.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2014 con l'intervento dei Magistrati:

(omissis)

 

Depositata in segreteria il 16 dicembre 2014.