Corte dei Conti Emilia Romagna

Deliberazione 8 maggio 2014, n. 125/2014/PAR

La Corte dei Conti

Sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna

composta dai Magistrati

(omissis);

Adunanza dell'8 maggio 2014

Visto l'articolo 100, comma secondo, della Costituzione;

Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

Visto il Testo unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;

Visti la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei Conti;

Visto l'articolo 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei Conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell'11 giugno 2008;

Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

Visto l'articolo 17, comma 31, decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;

Visto l'articolo 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n.213;

Vista la legge regionale del 9 ottobre 2009, n. 13, istitutiva del Consiglio delle autonomie, insediatosi il 17 dicembre 2009;

Viste le deliberazioni delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 8 del 26 marzo 2010 e n. 54 del 17 novembre 2010;

Viste le deliberazioni della Sezione delle autonomie n.3/SEZAUT/2014/QMIG e 4/SEZAUT/2014/QMIG;

Vista la richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Mirandola (MO) con nota del 1° aprile 2014;

Vista l'ordinanza presidenziale n. 16 del 28 aprile 2014, con la quale la questione è stata deferita all'esame collegiale della Sezione;

Uditi nella Camera di consiglio dell'8 maggio 2014 i relatori (omissis) e (omissis).

Fatto

Il Sindaco del Comune di Mirandola (MO) ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003, una richiesta di parere articolata nei seguenti tre quesiti: "a) se il Comune sia legittimato ad approvare le tariffe Tari sulla base del piano finanziario redatto dal gestore ma non ancora approvato, per inerzia, dall'Ato, stante l'obbligo di approvare le tariffe Tari entro la data ultima prevista per l'approvazione del bilancio di previsione, ad oggi fissata al 30 aprile 2014; b) se i piani finanziari approvati dall'Ato regionale, devono comprendere anche i costi amministrativi dell'accertamento e riscossione (Carc), nel caso in cui gli stessi siano sostenuti dal comune, e per tale ragione non inclusi nel piano finanziario redatto dal gestore; c) se i piani finanziari devono anche includere i costi di funzionamento dell'Ato, così come già disposto in regime Tares, con la delibera Atersir del 24 aprile 2013".

Diritto

L'articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003 attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane, la facoltà di richiedere alla Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica.

In via preliminare la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell'organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica).

Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo in quanto proveniente dal Sindaco, organo di vertice dell'Ente (articolo 50, comma 2, Tuel), relativamente ai quesiti a) e b). In relazione al quesito c) si osserva che, nella recente deliberazione della Sezione delle autonomie n.4/2014/SEZAUT, è stata affrontata la questione della legittimazione a formulare richieste di parere in capo ai rappresentanti degli enti elencati nell'articolo7, comma 8, della legge n. 131/2003 per l'individuazione di soluzioni interpretative relative ad interessi non direttamente afferenti l'ente, ma riguardanti enti od organismi partecipati. Nella predetta deliberazione è stato in proposito affermato che "la legittimazione soggettiva alla richiesta di parere alle Sezioni regionali di controllo non viene meno nei casi in cui il criterio orientativo che si chiede di esprimere sia destinato ad avere effetti nella sfera operativo — amministrativa di un soggetto diverso dal richiedente, purché sia giustificato dall'esercizio di attribuzioni intestate all'Ente formalmente legittimato".

È sulla base di tale indirizzo interpretativo che la Sezione ritiene sussistente, nella fattispecie in esame, il requisito di ammissibilità soggettiva anche in riferimento al terzo quesito posto, in quanto il comune il cui sindaco ha formulato il quesito partecipa obbligatoriamente all'Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti alla quale sono, altresì, normativamente intestate le funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani.

Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre anzitutto evidenziare che la citata disposizione contenuta nel comma 8 dell'articolo 7 della legge 131 del 2003 deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli Enti locali.

Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l'attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Sull'esatta individuazione di tale locuzione e, dunque, sull'ambito di estensione della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, sono intervenute sia le Sezioni riunite sia la Sezione delle autonomie con pronunce di orientamento generale, rispettivamente, ai sensi dell'articolo 17, comma 31, Dl n. 78/2009 e dell'articolo 6, comma 4, Dl n. 174/2012.

Al riguardo, con deliberazione 17 novembre 2010, n. 54, le Sezioni riunite hanno chiarito che la nozione di contabilità pubblica comprende, oltre alle questioni tradizionalmente ad essa riconducibili del "sistema di principi e norme che regolano l'attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici", anche i "quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (…), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell'Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio".

Di recente, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione n. 3/2014/SEZAUT, ha operato ulteriori ed importanti precisazioni. È stato, infatti, rilevato come, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare l'ammissibilità oggettiva delle richieste di parere possono essere, oltre "all'eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell'ente" (criterio in sé e per sé riduttivo ed insufficiente), anche l'attinenza del quesito proposto ad "una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali". È stato, altresì, ribadito come "materie estranee, nel loro nucleo originario alla contabilità pubblica — in una visione dinamica dell'accezione che sposta l'angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri — possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell'ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica": solo in tale particolare evenienza, una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica.

Al contrario, la presenza di pronunce di organi giurisdizionali di diversi ordini, la possibile interferenza con funzioni requirenti e giurisdizionali delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, nonché il rischio di un inserimento nei processi decisionali degli enti territoriali, precludono alle Sezioni regionali di controllo la possibilità di pronunciarsi nel merito.

Con specifico riferimento alle richieste oggetto della presente pronuncia, queste sono ammissibili in quanto inerenti al "… sistema di principi e norme che regolano l'attività finanziaria e patrimoniale … degli enti pubblici" e attinenti profili riconducibili "alla sana gestione finanziaria dell'Ente e ai pertinenti equilibri di bilancio".

Passando al merito del primo quesito — e rilevato incidentalmente come il termine di approvazione del bilancio di previsione dei comuni per l'esercizio 2014 sia stato ulteriormente differito al 31 luglio 2014 dal d.m. 29 aprile 2014 — occorre richiamare, sinteticamente, il quadro normativo di riferimento.

L'articolo 1, comma 683, della legge n.147 del 2013 (legge di stabilità 2014) prevede che "Il Consiglio comunale deve approvare, entro il termine fissato da norme statali per l'approvazione del bilancio di previsione, le tariffe della Tari in conformità al piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani, redatto dal soggetto che svolge il servizio stesso ed approvato dal Consiglio comunale o da altra Autorità competente a norma delle leggi vigenti in materia, …".

Con la legge regionale 23 dicembre 2011, n. 23, si è data attuazione alla prescrizione di cui all'articolo 2, comma 186-bis, della legge n. 191 del 2009, che ha previsto l'abolizione delle Autorità d'ambito territoriale demandando alle Regioni l'attribuzione, con legge, delle funzioni già esercitate dalle Autorità. Specificamente, ai sensi dell'articolo 4 della normativa regionale summenzionata, è costituita l'Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti (d'ora in avanti Agenzia), mentre, nell'enucleazione delle funzioni proprie dei relativi organi, al comma 5 dell'articolo 7 è previsto che "Il Consiglio d'ambito provvede sia per il servizio idrico integrato sia per quello di gestione dei rifiuti: ... c) all'approvazione, sentiti i Consigli locali, del piano economico-finanziario; ….".

Infine l'articolo 23, rubricato "Esercizio dei poteri sostitutivi", prevede che "In caso di accertata e persistente inattività degli Enti locali nell'esercizio obbligatorio delle funzioni di cui alla presente legge, trova applicazione quanto previsto all'articolo 30 della legge regionale n. 6 del 2004. A tal fine è sentito il Consiglio delle autonomie locali". In proposito, l'articolo 30 della legge regionale n. 6 del 2004 prevede che "2. … la Giunta regionale … assegna all'ente inadempiente un termine per provvedere non inferiore a trenta giorni, salvo deroga motivata da ragioni d'urgenza. 3. Decorso inutilmente tale termine e sentito l'ente interessato, gli atti sono posti in essere in via sostitutiva dalla Regione, anche attraverso la nomina di un commissario, dandone comunicazione alla Conferenza Regione-Autonomie locali. 4. Le procedure del presente articolo si applicano a tutti i casi di potere sostitutivo previsti dalla legislazione regionale vigente, che si intendono modificati".

Al primo quesito posto, ovvero se nell'ipotesi di inerzia dell'Agenzia nell'approvare il piano finanziario il Consiglio comunale possa approvarlo con le tariffe, considerando l'inerzia dell'Agenzia alla stessa stregua della sua mancata costituzione (come prospettato nella richiesta di parere), va data risposta alla luce della richiamata cornice normativa di afferenza.

Specificamente, nell'ipotesi di "accertata e persistente inattività degli Enti locali" nell'esercizio delle funzioni intestate ex lege, l'articolo 23 della legge regionale n. 23/2011 prevede l'esercizio del potere sostitutivo, anche mediante commissario, in capo alla Regione. La lettura del dato normativo conferma che l'Agenzia sia ex lege intestataria, altresì, della funzione di approvazione del piano economico-finanziario (articolo7, comma 5), così come non pare revocabile in dubbio la natura di ente locale dell'Agenzia stessa. In effetti, come la soppressa Autorità d'ambito ottimale, istituita ex articolo 201 del Dlgs n. 152/2006, era "una struttura dotata di personalità giuridica … alla quale gli Enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l'esercizio delle competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti" così, il dettato legislativo regionale precisa che "Per l'esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani, previste dal decreto legislativo n.152/2006 e già esercitate dalle Autorità d'ambito territoriali ottimali … è costituita un'Agenzia … cui partecipano obbligatoriamente tutti i Comuni e le Province della Regione. …" (articolo 4 comma 1 della legge regionale 23/2011).

Trattasi, pertanto, come puntualmente richiamato dalla Corte costituzionale, per le soppresse Ato, di consorzi obbligatori di Enti locali (cfr. Corte Costituzionale n. 226/2012) ex articolo 31 del Tuel e come tali essi stessi Enti locali.

Constatata, pertanto, la natura di ente locale dell'Agenzia e l'intestazione della funzione di approvazione del piano finanziario in capo ad un suo organo (Consiglio d'ambito), nell'ipotesi di accertata e persistente inerzia nell'esercizio della funzione, andrà richiesto l'esercizio dei poteri sostitutivi intestati alla Regione nelle modalità di cui al richiamato articolo 30 della legge regionale n.6 del 2004.

Sul quesito specifico, altresì, non pare accoglibile la tesi prospettata nella richiesta di parere per la quale l'inerzia dell'Agenzia potrebbe essere risolta alla stessa stregua della sua mancata costituzione, con previsione, in tale ipotesi, di attribuzione al Consiglio comunale del potere di approvare il piano finanziario e le conseguenti tariffe ex articolo 1 comma 683 della legge di stabilità 2014. In effetti, a volere tacere d'altro, risulta, prima facie, impraticabile, sotto il profilo logico-giuridico, rispetto all'esercizio di una funzione ex lege intestata ad un ente pubblico (l'Agenzia), l'assimilazione dell'inerzia nell'esercizio di una competenza alla mancata costituzione dell'Ente stesso e, consequenzialmente, all'intestazione della funzione. Nell'un caso, infatti, si altera l'ordine delle competenze attribuite ex lege, nell'altro, al contrario, questa ipotesi non si configura, proprio perché mancando il soggetto giuridico non vi può essere l'intestazione della funzione che, allo stato, risulta ad esso non attribuita.

In merito al secondo quesito formulato, si ritiene che i piani finanziari approvati dall'Agenzia debbano necessariamente considerare anche i costi amministrativi dell'accertamento e riscossione (Carc), anche se siano sostenuti dal Comune. In effetti, secondo la prescritta articolazione del piano finanziario di cui all'allegato 1 al Dpr 27 aprile 1999, n. 158 "regolamento recante norme per l'elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani", al punto 2 "Composizione della tariffa di riferimento" è specificato che: "Le componenti di costo della tariffa di riferimento sono definite come segue: ... 2.2 Costi Comuni. In tali costi sono compresi: Costi amministrativi dell'accertamento, della riscossione e dl contenzioso (Carc) …". Pertanto — senza che la normativa di riferimento faccia alcun discrimine in base al soggetto che sostiene direttamente il costo — il contenuto del piano finanziario dovrà, necessariamente, comprendere, tra gli altri, i costi amministrativi dell'accertamento e della riscossione. La tesi è, ulteriormente, suffragata dal dato testuale di cui all'articolo 11 del precitato Dpr laddove è statuito che al termine di un periodo di transizione "Gli Enti locali sono tenuti a raggiungere la piena copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani attraverso la tariffa … ", piena copertura dei costi che non può, ragionevolmente, prescindere da quelli di accertamento e riscossione.

In merito al terzo quesito formulato, impregiudicati eventuali profili di incostituzionalità della normativa regionale non sindacabili in questa sede, nella piena vigenza della legge regionale n. 23 del 2011 che, al comma 7 dell'articolo4, prevede che "I costi di funzionamento dell'Agenzia sono in quota parte a carico delle tariffe del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani…", si reputa che, allo stato, i piani finanziari includano i costi di funzionamento dell'Agenzia nei termini summenzionati.

PQM

La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l'Emilia Romagna esprime il proprio parere sul quesito riportato in epigrafe nei termini di cui in motivazione.

Ordina

Alla segreteria di trasmettere copia della presente deliberazione — mediante posta elettronica certificata — al Sindaco del Comune di Mirandola (MO) e al Presidente del Consiglio delle autonomie locali dell'Emilia-Romagna e di depositare presso la segreteria della Sezione l'originale della presente deliberazione in formato cartaceo.

Così deciso nella Camera di consiglio dell'8 maggio 2014.

Depositata in segreteria l'8 maggio 2014.