Tar Toscana

Sentenza 26 novembre 2013, n. 1617

 

Repubblica italiana

In nome del poplo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

sul ricorso numero di registro generale 2195 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Total Italia Spa, rappresentata e difesa dagli avv. (omissis), (omissis) con domicilio eletto presso (omissis);

contro

Comune di Carrara in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. (omissis), (omissis), con domicilio eletto presso (omissis);

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) — Toscana, rappresentata e difesa dall'Avv.(omissis;

Provincia di Massa Carrara in persona del Presidente pro tempore, Azienda Sanitaria i Firenze, Asl 1 — Massa Carrara U.F. Sanità Pubblica, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1334 del 2010, proposto da:

(omissis) Spa, rappresentata e difesa dagli avv. (omissis), (omissis), con domicilio eletto presso (omissis);

contro

Comune di Carrara in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. (omissis), (omissis), con domicilio eletto presso (omissis);

Arpat Agenzia regionale protezione ambientale Toscana, rappresentata e difesa dall'avv. (omissis), domiciliata in Firenze, piazza dell'Unità Italiana n. 1

Provincia Di Massa Carrara, , Asl 1 — Massa Carrara U.F. Sanità Pubblica, Asl 10 — Firenze Legale Rappresentante, Asl 1 — Massa Carrara Servizio PISL, Progetto Integrato Sviluppo Locale, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 2195 del 2009:

— della nota del Comune di Carrara prot. 4882 del 12 ottobre 2009 e dell' allegato verbale della riunione tecnica tenutasi in data 15 settembre 2009;

— di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ( inclusa la nota Arpat menzionata nel verbale del 15 settembre 2009;

nonché

per l'integrale risarcimento dei danni.

e per i motivi aggiunti depositati presso questo Tribunale in data 30.07.2010 ;

— della determinazione dirigenziale n.35 adottata dal Dirigente del Settore ambiente del Comune di Carrara in data 25 maggio 2010, trasmessa a Total con nota prot. 1750/SA del 26.05.2010;

— del verbale della Conferenza di Servizi tenutasi in data 06.05.2010 presso gli uffici del Settore ambiente del Comune di Carrara;

— di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie (inclusa la nota Arpat menzionata nel verbale 15 settembre 2009;

nonché

per l' integrale risarcimento dei danni..

quanto al ricorso n. 1334 del 2010:

a) della determinazione dirigenziale n. 35 adottata dal Dirigente del Settore ambiente del Comune di Carrara in data 25 maggio 2010, trasmessa a (omissis) con nota prot. 1750/SA del 26 maggio 2010;

b) del verbale della Conferenza di Servizi tenutasi in data 6 maggio 2010 presso gli uffici del Settore ambiente del Comune di Carrara, allegata alla determinazione di cui al punto a) e trasmesso a (omissis) con la nota prot. 1750/SA del 26 maggio 2010;

c) di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie (inclusa la nota Arpat menzionata nel verbale 15 settembre 2009 non nota e mai trasmessa alla ricorrente)

nonché per l'integrale risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Carrara e di Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2013 il dott. (omissis) e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto

La società ricorrente esercita attività di distribuzione carburanti su tutto il territorio nazionale; con nota 7 settembre 2005 (assunta al protocollo dell'ente al n° 260), notificava al Comune di Carrara ed alle altre Amministrazioni competenti che, in data 6 e 7 novembre 2005 era stata rimossa e smaltita parte dei serbatoi presenti nel punto vendita sito in Carrara, viale XX settembre n. 152/8 e del terreno circostante e che avrebbe potuto essersi determinato un superamento dei limiti di concentrazione previsti dall'allegato 1 al Dm 471/1999.

Con nota 5 ottobre 2005 prot. n° 310/05, (omissis) Spa trasmetteva il piano di caratterizzazione dell'area; in data 22 luglio 2009 presentava altresì, alle Amministrazioni competenti un piano di indagini integrative.

Con nota 12 ottobre 2009 prot. n° 4882, il Responsabile del Settore ambiente del Comune di Carrara trasmetteva alla ricorrente il verbale della conferenza di servizi svoltasi in data 15 settembre 2009, prescrivendo alla stessa di attenersi alle modalità ivi prescritte, nell'esecuzione del piano di indagini integrative; per effetto del recepimento delle risultanze della conferenza di servizi da parte del Dirigente di settore competente, risultava pertanto operativa, nei confronti della ricorrente, la prescrizione relativa alla necessità di considerare "il limite del Mtbe nelle acque di falda pari a 40 μg/l" inserita nel verbale della conferenza di servizi del 15 settembre 2009, ad iniziativa dell'Arpat

La detta nota era impugnata dalla ricorrente, unitamente agli atti presupposti, con il ricorso Rg 2195/2009; a base del ricorso erano poste censure di: 1) violazione articoli 3 e 97 della Cost., violazione e falsa applicazione articoli 240, 242 e 249 del Dlgs 152 del 2006 e degli allegati n. 1-5 al Titolo V, parte Quarta del Dlgs 152/2006, difetto di motivazione, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche; 2) violazione articoli 3 e 97 della Cost., violazione articolo 3 legge 241 del 1990, difetto di motivazione, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche; 3) violazione articoli 3 e 97 della Cost., violazione e falsa applicazione articoli 1, 3, 6, 1° comma e 10 della legge 241 del 1990, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare sotto i profili del difetto di istruttoria, carenza di motivazione, contraddittorietà e violazione del principio di proporzionalità.

Con il ricorso era altresì richiesto il risarcimento dei danni derivanti dall'esecuzione degli atti impugnati.

Con la successiva determinazione 25 maggio 2010 n° 35, il Dirigente del Settore ambiente del Comune di Carrara approvava il verbale della conferenza di servizi svoltasi il 6 maggio 2010, rendendo esecutiva, nei confronti della ricorrente, anche la seguente prescrizione, relativa alle acque di falda ed inserita su richiesta dell'Arpat: "considerato il limite per il parametro Mbte pari a 40 μg/, risulta che nelle acque si riscontrano ampi superamenti di tale limite e che pertanto debbano essere attivate le operazioni di messa in sicurezza della falda già richieste più volte; le attività di monitoraggio delle acque proposte nel documento sono comunque utili per definire un quadro aggiornato della situazione della falda".

La nuova determinazione del Dirigente del Settore ambiente del Comune di Carrara era impugnata dalla ricorrente, unitamente agli atti presupposti, con motivi aggiunti al ricorso R.G. n° 2195/2009 (depositati il 30 luglio 2010) e con ricorso autonomo (che ha assunto il numero di R.G. 1334/2010); a base della nuova impugnazione, erano poste censure di: 1) violazione articoli 3 e 97 della Cost., violazione e falsa applicazione articoli 240, 242 e 249 del Dlgs 152 del 2006 e degli allegati n. 1-5 al Titolo V, parte Quarta del Dlgs 152/2006, difetto di motivazione, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche; 2) violazione articoli 3 e 97 della Cost., violazione articolo 3 legge 241 del 1990, difetto di motivazione, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche; 3) violazione e falsa applicazione articoli 1, 3, 6, 1° comma e 10 della legge 241 del 1990, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare sotto i profili del difetto di istruttoria, carenza di motivazione, contraddittorietà e violazione del principio di proporzionalità; 4) violazione articoli 3 e 97 della Cost., violazione e falsa applicazione articoli 240 e 242 del Dlgs 152 del 2006.

Anche con il nuovo ricorso era chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall'esecuzione dell'atto impugnato.

Si costituivano in giudizio il Comune di Carrara e l'Arpat, controdeducendo sul merito del ricorso; l'Arpat formulava altresì eccezione preliminare di inammissibilità dei ricorsi per quello che riguarda l'impugnazione della nota 12 ottobre 2009 prot. n° 4882 del Responsabile del Settore ambiente del Comune di Carrara ed i verbali delle conferenze di servizi del 15 settembre 2009 e del 6 maggio 2010 e chiedeva altresì di essere estromessa dal processo, in quanto sfornita di legittimazione passiva.

All'udienza del 7 novembre 2013 i ricorsi passavano quindi in decisione.

 

Diritto

In via preliminare, la Sezione deve disporre la riunione dei due ricorsi oggi in decisione, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

Sempre in via preliminare deve poi essere rilevata l'assoluta infondatezza delle eccezioni preliminari sollevate all'Arpat

Per quello che riguarda l'eccezione d'inammissibilità dell'impugnazione di alcuni atti (in particolare, la nota 12 ottobre 2009 prot. n° 4882 del Responsabile del Settore ambiente del Comune di Carrara ed i verbali delle conferenze di servizi del 15 settembre 2009 e del 6 maggio 2010), la problematica è già stata affrontata dalla Sezione con la sentenza 6 ottobre 2011 n. 1452, anche con riferimento al discrimine temporale, costituito dall'entrata in vigore dell'articolo 49, 2° comma lett. f) del Dl 31 maggio 2010, n. 78 (conv. in legge 30 luglio 2010, n. 122) che ha conferito carattere provvedimentale agli esiti della conferenza di servizi, non prevedendo più la necessità del provvedimento di recepimento finale degli esiti della conferenza da parte dell'Amministrazione procedente.

A ben guardare, però, la detta impostazione non assume rilevanza nella presente fattispecie, in quanto:

1) la nota 12 ottobre 2009 prot. n° 4882 del Responsabile del Settore ambiente del Comune di Carrara appare essere caratterizzata dal carattere inequivocabilmente provvedimentale (e, quindi, dall'autonoma impugnabilità), in ragione proprio della sostanziale imposizione alla ricorrente dell'obbligo di elaborare un piano integrativo considerante anche il "il limite del Mtbe nelle acque di falda pari a 40 μg/l" (contenuto dispositivo del provvedimento che è stato giustamente considerato dalla ricorrente come lesivo dei propri interessi e conseguenzialmente impugnato);

2) gli esiti della conferenza di servizi del 6 maggio 2010 sono stati tempestivamente impugnati dalla ricorrente, unitamente al provvedimento di recepimento 25 maggio 2010 n° 35 del Dirigente del Settore ambiente del Comune di Carrara (necessario, all'epoca, trattandosi di conferenza anteriore all'entrata in vigore del Dl 31 maggio 2010, n. 78);

3) i verbali delle conferenze di servizi del 15 settembre 2009 e del 6 maggio 2010 sono stati impugnati dalla ricorrente, non in via autonoma (come è oggi possibile nel vigore del Dl 31 maggio 2010, n. 78), ma in quanto atti presupposti dei due atti a contenuto provvedimentale (la nota 12 ottobre 2009 prot. n° 4882 e la determinazione 25 maggio 2010 n° 35) sopra richiamati; si è pertanto trattato di una semplice (e normale) impugnazione degli atti a rilevanza endoprocedimentale, unitamente al provvedimento conclusivo del procedimento, che non presenta i profili di inammissibilità prospettati dalla difesa dell'Arpat.

Del pari infondata appare poi la richiesta di estromissione dal processo presentata dalla difesa dell'Arpat in considerazione del pacifico orientamento giurisprudenziale che ha affermato la necessità di notificare il ricorso, in qualità di contraddittore necessario, "a tutte le amministrazioni che, nell'ambito della conferenza, hanno espresso pareri o determinazioni che la parte ricorrente avrebbe avuto l'onere di impugnare autonomamente, se fossero stati emanati al di fuori del suddetto modulo procedimentale" (Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2012 n. 2488; Tar Campania, Napoli sez. VII 12 marzo 2013 n. 1406; Tar Piemonte sez. II 31 gennaio 2013 n. 156); nel caso di specie, l'intera vicenda nasce da una serie di prescrizioni imposte agli esiti delle conferenze di servizi dall'Arpat e, quindi, da apporti procedimentali resi dalla detta Amministrazione che ne giustificano (e ne impongono) la presenza nei relativi procedimenti giurisdizionali.

Il primo motivo dei due ricorsi è poi fondato e deve pertanto essere accolto.

La problematica è già stata affrontata dalla Sezione in una serie di decisioni (Tar Toscana, sez. II, 24 agosto 2010 n. 4875; 22 dicembre 2010 n. 6796; 6 ottobre 2011 n. 1452) che possono essere richiamate, anche in funzione motivazionale della presente decisione: "debbono parimenti condividersi le doglianze con cui si contesta l'utilizzo da parte della Pa, quale limite di accettabilità della sostanza chimica denominata Mtbe, del valore (10 µg /l per le acque sotterranee) indicato dall'Istituto Superiore della Sanità con nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001.

Invero, la questione è stata ampiamente dibattuta dalla giurisprudenza, la quale si è divisa sul punto in almeno tre diversi orientamenti:

— per una prima tesi, il principio di precauzione (che consente di supplire ai ritardi del Legislatore) farebbe sì che la mancata inclusione della sostanza denominata Mtbe nelle tabelle allegate al Dm 471/1999 ed ora nelle tabelle allegate al Dlgs 152/2006 sia irrilevante, non rappresentando, di per sé, un elemento che precluda di affermare la pericolosità di tale sostanza. Ciò consentirebbe alla Pa – tenuto anche conto del principio di proporzionalità – di avvalersi dei valori limite prospettati con parere dell'Istituto Superiore della Sanità, pur in assenza di una puntuale previsione legislativa a tal riguardo (Tar Trentino Alto Adige, Trento, Sez. I, 25 marzo 2010, n. 93);

— l'orientamento opposto ritiene, invece, che i parametri di riferimento non possano essere fissati o modificati in sede di Conferenza di Servizi o da pareri dell'Iss, dovendosi, invece, intervenire a mezzo del procedimento previsto dalla legge: la questione di metodo, quindi, sarebbe pregiudiziale rispetto alla stessa questione di merito (Tar Campania, Napoli, 3 maggio 2004, n. 7756, peraltro relativa a sostanza chimica diversa dal Mtbe);

— per una terza tesi, infine, occorre far leva sulla nota contenuta nell'allegato 1 al Dm 471 cit., la quale – con una previsione a carattere generale, valevole anche per i valori di concentrazione limite accettabili nelle acque sotterranee – consente di adottare, per le sostanze non indicate in tabella, i valori di concentrazione limite accettabili riferiti alla sostanza tossicologicamente più affine (Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, 13 novembre 2008, n. 1630). Ciò permetterebbe, applicando il principio di precauzione, di superare il problema del mancato inserimento della sostanza chimica nelle tabelle allegate al Dm 471/1999 ed ora di quelle allegate al Dlgs 152/2006, giacché sarebbe possibile ricorrere all'interpretazione analogica delle suddette tabelle (che non conterrebbero un'elencazione tassativa), basata sull'eadem ratio (Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, 9 ottobre 2009, n. 1738). La possibilità o meno di utilizzare il limite fissato con parere dell'Iss dipenderebbe, in quest'ottica, dalla correttezza dell'operazione realizzata dall'Istituto (e pertanto, nella fattispecie in esame, dalla correttezza o meno dell'assimilazione del Mtbe agli idrocarburi totali, effettuata dall'Iss con la nota del 6 febbraio 2001 più sopra richiamata).

Questo Tribunale si è già espresso sulla questione, aderendo all'impostazione secondo cui la lacuna normativa non può essere colmata attraverso un'attività di integrazione analogica operata da organi consultivi quali l'Istituto Superiore di Sanità o dalla Pa competente all'approvazione del progetto, a ciò ostando il limite dell'articolo 17 del Dlgs 22/1997, che attribuisce in via esclusiva tale potere al Ministero dell'Ambiente (v. Tar Toscana, Sez. II, 24 agosto 2010, n. 4875, con la giurisprudenza ivi citata). Nello stesso senso si sono espressi, del resto anche i giudici di appello (CdS, Sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5256), che hanno sottolineato come l'integrazione, da parte del Ministero, sulla base dei pareri dell'Iss, dei valori tabellari dettati dal Dm 471/1999 debba ritenersi illegittima, non avendo né l'Iss, né la Conferenza di Servizi alcun potere di integrare (ove certe sostanze, ad es. il Mtbe, non siano specificamente previste) quanto già disposto da un regolamento approvato a seguito di apposita procedura ai sensi dell'articolo 17 del Dlgs 22/1997.

Negativa essendo, dunque, la soluzione prevalente in giurisprudenza circa la questione “di metodo”, osserva nondimeno il Collegio che alla stessa conclusione negativa si giunge anche qualora si superi la predetta questione pregiudiziale, addivenendo all'esame della questione “di merito”.

Nel caso di specie, infatti, anche se si aderisse all'opposto orientamento dell'utilizzabilità dei pareri dell'Iss per colmare la lacuna normativa in esame, rimarrebbe ferma, comunque, la conclusione dell'illegittimità dell'operato della Pa: ciò, in ragione dell'impossibilità (riconosciuta dallo stesso Iss, in un ulteriore parere del 2006) di assimilare il Mtbe agli idrocarburi.

Ed invero, il metil terbutil etere (in sigla Mtbe) è un composto organico di sintesi, derivante dal metanolo e dal 2-metil-2-propanolo. Viene impiegato come additivo per la benzina per aumentarne il numero di ottani, in sostituzione del piombo tetraetile e del benzene, ed è prodotto per addizione elettrofila del metanolo all'isobutene, in presenza di un catalizzatore acido (cfr. Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 1738/2009, cit.). La sua assimilazione agli idrocarburi, nel parere dell'Iss di cui alla nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001 assunta a base degli atti in questa sede impugnati, deriva dall'assimilazione del suo comportamento, sia dal punto di vista tossicologico, che di destino ambientale, ad un idrocarburo a catena lineare a basso numero di atomi di carbonio. Con successivo parere del 12 settembre 2006 (il cui contenuto è sintetizzato dalle decisioni giurisprudenziali appena ricordate), tuttavia, l'Iss ha riveduto le sue valutazioni, escludendo che l'assimilazione del Mtbe agli idrocarburi totali fosse dettata da affinità di tipo tossicologico, poiché il Mtbe appartiene alla famiglia degli eteri e non è definibile come idrocarburo, e suggerendo che i valori limite del Mtbe siano determinati non già sulla base dell'(erronea) affinità di tipo tossicologico con gli idrocarburi, ma del valore della soglia olfattiva: quest'ultimo, tuttavia, è parametro che comporta l'applicazione di limiti di concentrazione diversi, ricompresi in un “range tra 20 e 40 µg/l” (cfr. CdS, Sez. VI, n. 5256/2009, cit.).

Alla luce di tali sviluppi, si deve concordare con quella giurisprudenza (Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, nn. 1630/2008 e 1738/2009, cit.), che ha giudicato insufficienti le spiegazioni dell'Iss per fondare l'assimilazione del Mtbe ai valori limite degli idrocarburi, concludendo per l'illegittimità del limite fissato nel richiamato parere del 2001 relativamente alle acque sotterranee (10 µg/l): ciò, in quanto, considerata la dubbia assimilazione tossicologica tra Mtbe ed idrocarburi totali – come si è visto, smentita successivamente dallo stesso Iss – il limite in discorso pare esser stato ispirato da un ingiustificato eccesso di prudenza, in violazione del principio di proporzionalità" (Tar Toscana, sez. II, 6 ottobre 2011 n. 1452).

Sostanzialmente irrilevante appare poi il fatto che il parametro relativo al limite del Mtbe nelle acque di falda sia stato considerato, nella presente vicenda, nella più favorevole misura di 40 μg/l in luogo della più restrittiva 10 µg/l considerata nella sentenza sopra richiamata; del tutto identica appare, infatti, la già rilevata impossibilità di integrare i limiti previsti dalle fonti normative in materia, con riferimento ad un parametro non univocamente caratterizzato da idoneità lesiva per la salute umana.

In definitiva, la prima censura sollevata con i due ricorsi oggi in decisione deve essere accolta e deve essere disposto l'annullamento egli atti impugnati; il carattere assorbente dell'annullamento esime dall'esame degli ulteriori motivi di ricorso.

Al contrario, l'azione risarcitoria proposta dalla ricorrente in tutti e due i ricorsi deve essere rigettata, per assoluto difetto di prova in ordine al pregiudizio derivante dall'emanazione degli atti.

La reciproca soccombenza rispetto alle due azioni proposte in giudizio giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi R.G. n° 2195/2009 e 1334/2010, li riunisce e:

a) accoglie l'azione impugnatoria, come da motivazione e, per l'effetto, dispone l'annullamento degli atti impugnati;

b) rigetta l'azione risarcitoria.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

 

(omissis)

Depositata in segreteria 26 novembre 2013, n. 1617