Territorio

Giurisprudenza (Normativa regionale)

print

Sentenza Tar Lombardia 15 luglio 2010, n. 2992

Autorizzazione dell'Ente parco e autorizzazione paesaggistica - Diversità di beni giuridici tutelati - L'autorizzazione paesaggistica non supera il parere del Parco

Il parere negativo dell'ente Parco non può essere superato dall'autorizzazione paesistica, poiché sono atti che tutelano diversi beni giuridici.
Il Tar Lombardia 15 luglio 2010, n. 2992 ha così respinto il ricorso contro il parere negativo di un Ente Parco alla realizzazione di un impianto di trattamento e recupero rifiuti inerti. Il ricorrente asseriva che l'autorizzazione paesaggistica superasse il diniego del parco.
I due atti sono forme di gestione di beni diversi. L'autorizzazione paesaggistica valuta la conformità dell'attività con il paesaggio, la cui tutela è prevista dall'articolo 9, Costituzione. È un valore "primario" e "assoluto", indicando il paesaggio essenzialmente l'ambiente. Il parere del Parco, invece, è "autorizzazione ambientale", essendo atto di gestione delle aree protette, e di tutela degli ecosistemi, bene giuridico distinto dal paesaggio. La diversità dei beni giuridici protetti comporta che l'autorizzazione paesistica non può sostituire il parere del Parco.

Tar Lombardia

Sentenza 15 luglio 2010, n. 2992

 

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia

Sezione Quarta

 

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

 

Sul ricorso numero di registro generale 2470 del 2006, proposto da:

(omissis), rappresentato e difeso dagli avvocati (omissis);

 

contro

Parco agricolo Sud Milano, non costituito;

Provincia di Milano, rappresentata e difesa dagli avvocati (omissis);

Regione Lombardia, non costituita;

Comune di Bareggio, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

 

per l'annullamento

— della deliberazione n. 19/2006 con la quale il Consiglio direttivo del Parco agricolo Sud Milano ha deliberato di esprimere parere non favorevole per l'impianto di trattamento rifiuti da posizionarsi in (omissis), località (omissis) su richiesta della ditta (omissis);

— di tutti gli atti preordinati, conseguenti e connessi in particolare della deliberazione del consiglio direttivo del 27 settembre 2005 n. 29/2005, (atti 192096/03/73/03);

— degli articoli 25 e 45 del Ptc del Parco agricolo Sud Milano, approvato con deliberazione della Giunta regionale 3 agosto 2000 n. 7/818;

 

e per l'impugnazione, con motivi aggiunti,

— della disposizione dirigenziale del Vice direttore centrale risorse ambientali Settore rifiuti e bonifiche della Provincia di Milano n. 309 del 11 settembre 2009, prot. 198888/2009 notificata alla ricorrente il 21-23/09/2009 recante diniego all'istanza di approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione dell'impianto in (omissis), nonché autorizzazione all'esercizio delle operazioni di riserva (R13), deposito preliminare (D15) e recupero (R4, R5) presentata ai sensi dell'articolo 208 comma 1 dall'impresa individuale (omissis) con sede legale in (omissis);

— di ogni atto preordinato, conseguente e comunque connesso ed in particolare dell'avviso di diniego dell'istanza ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 241/1090 del responsabile giuridico della D.C. risorse ambientali della Provincia di Milano del 19 settembre 2008, ricevuto dalla ricorrente il 16 dicembre 2008.

 

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Milano e del Comune di Bareggio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 aprile 2010 il dott. (omissis) Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto

La ricorrente è un'impresa che utilizza per la sua attività di scavo, riempimento terra, sbancamenti ecc. un'area sita nel Comune di Bareggio, all'interno del Parco agricolo Sud Milano ed avente come destinazione "terreni agricoli di cintura metropolitana".

Essa ha presentato in data 7 maggio 2002 al Comune una Dia per la realizzazione di un impianto di deposito, trattamento e recupero di rifiuti inerti mentre in data 12 dicembre 2001 aveva già presentato domanda alla Regione per ottenere l'autorizzazione alla gestione dell'impianto.

Il Comune ha dichiarato procedibile la Dia in data 24 marzo 2003, mentre a seguito di conferenza dei servizi il Parco agricolo Sud Milano con deliberazione n. 19 del 6 giugno 2006 impugnata ha espresso parere non favorevole per l'impianto in esame.

Contro il suddetto atto la ricorrente solleva i seguenti motivi di ricorso.

I) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 27 del Dlgs 22/1977 e degli articoli 14 ss. della legge 241/1990. Secondo la ricorrente il parere del Parco sarebbe illegittimo in quanto tardivo.

II) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto la norma dovrebbe essere interpretata nel senso che è legittimo l'ampliamento degli impianti esistenti entro il limite del 20% una tantum della Slp. Inoltre il parere comunale favorevole avrebbe creato un legittimo affidamento nel privato.

III) In via subordinata illegittimità degli artt. 25 e 45 delle n.t.a. del PTC del Parco Agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto le due norme, interpretate nel senso che impediscono la realizzazione di qualsiasi nuovo edificio e l'apertura di nuove cave, sarebbero illogiche ed irrazionali, in particolare con riferimento agli impianti che la ricorrente intende realizzare, perchè la collocazione di un impianto di recupero di rifiuti inerti non potrebbe che avvenire in aperta campagna.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato il diniego della Provincia di Milano all'istanza di approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione dell'impianto, nonché autorizzazione all'esercizio delle operazioni di riserva (R13), deposito preliminare (D15) e recupero (R4, R5) presentata ai sensi dell'articolo 208 comma 1 del Codice dell'ambiente per i seguenti motivi.

IV) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco agricolo Sud Milano e dell'articolo 18 comma 4 della Lr 86/1983 ed eccesso di potere in quanto l'istanza della ricorrente non sarebbe in contrasto con le norme del Parco. Infatti essa non comporterebbe mutamento della destinazione d'uso ma semplice utilizzo degli edifici esistenti adibiti ad usi non agricoli con aumento della volumetria nei limiti del 20%, come stabilito dall'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco e come riconosciuto dal Comune.

V) Violazione dell'articolo 2 della legge 241/1990, del divieto di aggravamento del procedimento ed eccesso di potere.

Secondo la ricorrente la Provincia avrebbe aggravato il procedimento richiedendo alla ricorrente la presentazione di una domanda di autorizzazione paesistica ben sapendo che l'autorizzazione finale non avrebbe potuto essere emanata, mancando il parere favorevole del Parco.

In secondo luogo ritiene che l'autorizzazione paesistica superi il parere negativo del Parco.

VI) Illegittimità della deliberazione del Consiglio direttivo del Parco n. 29 del 27 settembre 2005 per eccesso di potere in quanto essa si porrebbe in contrasto con l'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco e falsa applicazione dell'articolo 17 della Lr 86/1983.

Secondo la ricorrente la decisione del Parco di non ammettere nuove attività di trattamento e smaltimento dei rifiuti si porrebbe in contrasto con le norme del Parco e violerebbe la riserva a favore della pianificazione territoriale del Parco della disciplina degli insediamenti, invadendola con una decisione del Consiglio direttivo.

Da ultimo il divieto contenuto nella deliberazione sarebbe illogico ed irrazionale in quanto generico, in contrasto con la necessità di collocare tali attività in aperta campagna ed in contrasto con il parere espresso dal Comune.

Resiste la Provincia la quale ritiene infondato il primo motivo del ricorso principale in quanto il parere emanato il 6 giugno 2006 dal Parco sarebbe tempestivo visto che è stato richiesto in data 26 aprile 2006.

Ritiene poi infondato il secondo motivo in quanto l'istanza presentata dalla ricorrente comporterebbe il mutamento della destinazione d'uso dei capannoni e del piazzale esistente in contrasto con l'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco.

Con riferimento al terzo motivo sostiene che le previsioni contenute nelle norme impugnate sarebbero ragionevoli in quanto finalizzate a tutelare l'agricoltura.

La Provincia chiede poi la reiezione del primo motivo del ricorso per motivi aggiunti in quanto l'attività di recupero dei rifiuti costituirebbe un mutamento di destinazione d'uso vietato dall'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco. Né in contrario varrebbe quanto affermato dal Comune in quanto non tocca a tale ente certificare la conformità alle disposizioni del piano del Parco.

Con riferimento al secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti sostiene che non vi sarebbe stato aggravio del procedimento da parte della Provincia nel richiedere la presentazione della documentazione necessaria al rilascio dell'autorizzazione paesistica in quanto si tratterebbe di un atto necessario al rilascio dell'autorizzazione finale poichè l'area è soggetta a vincolo paesistico.

Ritiene quindi che l'autorizzazione paesistica non elimini il parere del Parco.

Con riferimento al terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti afferma che l'impugnazione della deliberazione del Consiglio direttivo del Parco n. 29 del 27 settembre 2005 sarebbe tardiva in quanto di tale deliberazione la ricorrente era a conoscenza fin dalla proposizione del ricorso originario. Nel merito ritiene tale deliberazione conforme alle norme del Parco ed alla Lr 86/1983 in quanto la realizzazione di impianti di smaltimento rifiuti costituisce attività particolarmente invasiva per le aree agricole.

All'udienza del 27 aprile 2010 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

 

Diritto

Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell'articolo 27 del Dlgs 22/1977 e degli articoli 14 ss. della legge 241/1990 in quanto il parere del Parco sarebbe tardivo rispetto ai termini stabiliti per la conferenza dei servizi dall'articolo 27 del Dlgs 22/1997 e quindi illegittimo.

Il motivo è infondato.

La giurisprudenza ha da tempo affermato che il termine indicato dalla norma ex articolo 27 Dlgs 22/1997 per la definizione del procedimento di approvazione di impianto di trattamento rifiuti è meramente ordinatorio, atteso che alla sua scadenza la norma stessa non ricollega alcuna sanzione e tanto meno la decadenza dell'esercizio della relativa funzione (Tar Liguria Genova, Sezione. I, 15 marzo 2006, n. 204). Da ciò consegue che, anche ad ammettere che il parere sia tardivo, si deve escludere che esso sia per ciò solo illegittimo. In secondo luogo poiché la conferenza dei servizi prevista dalla norma in parola ha natura istruttoria (Consiglio Stato, Sezione V, 11 luglio 2002, n. 3917), si deve escludere che ad essa si applichino le disposizioni dell'articolo 14-ter della legge 241/1990 relative alla conferenza decisoria che siano incompatibili con la natura della conferenza istruttoria, quali quelle che regolano gli effetti della mancata partecipazione alla conferenza.

Con il secondo motivo la ricorrente ha denunciato la violazione e falsa applicazione dell'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto la norma dovrebbe essere interpretata nel senso che è legittimo l'ampliamento degli impianti esistenti entro il limite del 20% una tantum della Slp. Inoltre il parere comunale favorevole avrebbe creato un legittimo affidamento nel privato.

Il motivo è infondato.

L'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco, invocato dalla ricorrente, stabilisce, al comma 6, rubricato "Edifici esistenti adibiti ad usi non agricoli", che "gli edifici esistenti che, alla data di adozione del Ptc, risultino adibiti ad impieghi diversi da quelli connessi con l'esercizio dell'attività agricola, possono mantenere la destinazione d'uso in atto ed essere adeguati, nel rispetto delle prescrizioni di ambito o di zona dei PTC e delle normative comunali vigenti, con un limite massimo di aumento del 20% della Slp realizzabile una tantum".

La norma è chiara nel legare l'aumento dell'edificabilità a fini non agricoli a due requisiti: a) l'esistenza di edifici destinati ad impieghi diversi da quello agricolo; b) il mantenimento della destinazione d'uso in atto.

Nel caso in giudizio mancano entrambi i requisiti. Il progetto presentato non comporta l'utilizzo di un edificio esistente ma comporta la realizzazione di un nuovo manufatto, come si desume dalla Dia presentata al Comune. In secondo luogo comporta una modificazione d'uso in quanto nessuno degli edifici esistenti è destinato allo svolgimento di attività di recupero di rifiuti. Deve quindi escludersi che la norma possa essere letta nel senso che sia sufficiente la semplice continuità dell'attività esistente per legittimare l'ampliamento delle costruzioni esistenti e l'inserimento di una nuova attività produttiva.

Neppure può ritenersi sufficiente il parere espresso dal Comune a creare nella ricorrente un affidamento tutelabile in quanto l'affidamento legittimo e ragionevole oggetto di tutela presuppone che il privato abbia ottenuto dall'amministrazione titolare del potere un vantaggio od un bene od una utilità conseguito in buona fede dal privato grazie ad un previo chiaro atto della pubblica amministrazione all'uopo diretto. Tali requisiti non sussistono le caso in questione in quanto il parere favorevole è stato emanato da amministrazione diversa da quella competente ad esprimersi in merito alla conformità con le disposizioni del Parco e la cui competenza non può essere sostituita da quella di altro Ente.

Venendo al terzo motivo la ricorrente denuncia in via subordinata l'illegittimità degli articoli 25 e 45 delle Nta del Ptc del Parco agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto le due norme, interpretate nel senso che impediscono la realizzazione di qualsiasi nuovo edificio e l'apertura di nuove cave, sarebbero illogiche ed irrazionali, con particolare riferimento agli impianti che la ricorrente intende realizzare, perchè la collocazione di un impianto di trattamento di rifiuti inerti non potrebbe che avvenire in aperta campagna.

Il motivo non è fondato con riferimento all'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco in quanto, sebbene la collocazione di simili attività sia sicuramente appropriata in aree lontane da presenze antropiche, è altrettanto vero che si tratta di attività estranee a quelle agricole che il Parco intende garantire nei territori agricoli di cintura metropolitana, e quindi deve ritenersi legittima una disciplina che, ai fini urbanistici, intenda evitare l'ulteriore consumo di territorio mediante la realizzazione di nuovi manufatti ad uso non agricolo.

D'altro canto la giurisprudenza, nel tentativo di preservare comunque il verde agricolo, soprattutto nelle aree periurbane come quella in giudizio, ha sempre ritenuto la destinazione a verde di aree sotto il profilo urbanistico, non in quanto vocate ad un'attività agricola ma in quanto spazi necessari, corridoi naturali, destinati a mantenere un equilibrio tra vuoti e pieni, attribuendo loro non solo la funzione di tutelare l'agricoltura ma anche quella di tutelare la natura (Tar Lazio, sez. I, 19 luglio 1999, n. 1652). La qualificazione dell'area interessata quale "territorio agricolo di cintura metropolitana" vale quindi ad assegnare a tali aree una spiccata funzione agricola e ad escludere l'ulteriore espansione urbanistica delle attività non agricole, legittimando la previsione di un divieto di costruzione con finalità non agricole.

Deve invece ritenersi inammissibile l'impugnazione dell'articolo 45 delle Nta del Ptc del Parco in quanto tale norma non è fonte di alcun divieto di realizzazione di impianti di recupero di rifiuti quale quello oggetto del ricorso.

Venendo ora al ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente impugna il diniego di autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti ai sensi dell'articolo 208 comma 1 del Dlgs 152/2006 denunciando, con il quarto motivo, la violazione e falsa applicazione dell'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco agricolo Sud Milano e dell'articolo 18 comma 4 della Lr 86/1983 ed eccesso di potere in quanto l'istanza della ricorrente non sarebbe in contrasto con le norme del Parco. Infatti essa non comporterebbe mutamento della destinazione d'uso ma semplice utilizzo degli edifici esistenti adibiti ad usi non agricoli con aumento della volumetria nei limiti del 20%, come stabilito dall'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco e come riconosciuto dal Comune.

Il motivo è identico a quello già scrutinato con riferimento al parere del Parco al quale la Provincia rimanda e quindi dev'essere respinto per gli stessi motivi già indicati sopra.

Con il quinto motivo la ricorrente denuncia la violazione dell'articolo 2 della legge 241/1990, del divieto di aggravamento del procedimento ed eccesso di potere. Secondo la ricorrente la Provincia avrebbe aggravato il procedimento richiedendo alla ricorrente la presentazione di una domanda di autorizzazione paesistica ben sapendo che l'autorizzazione finale non avrebbe potuto essere emanata, mancando il parere favorevole del Parco.

In secondo luogo ritiene che l'autorizzazione paesistica superi il parere negativo del Parco.

Il motivo è infondato nella parte in cui sostiene che la Provincia avrebbe aggravato il procedimento in quanto il procedimento di autorizzazione paesistica è iniziato a richiesta del privato, come si desume dalle premesse dell'atto impugnato. Questo fatto comporta l'impossibilità di imputare all'amministrazione l'ulteriore corso del procedimento, che è stato espressamente richiesto dal privato, evidentemente nel tentativo di cercare di eliminare tutti gli impedimenti alla realizzazione dell'opera.

In secondo luogo deve escludersi che l'autorizzazione paesistica possa superare il parere del Parco. Infatti i due atti sono forme di gestione di beni diversi. La prima infatti ha lo scopo di valutare la conformità dell'attività con il paesaggio, la cui tutela è prevista dall'articolo 9 della Costituzione. Si tratta di un valore "primario" (Corte Costituzionale 151/1986; 182/2006 e 183/2006), ed anche "assoluto", se si tiene presente che il paesaggio indica essenzialmente l'ambiente (Corte Costituzionale 641/1987). L'oggetto tutelato non è il concetto astratto delle "bellezze naturali", ma l'insieme delle cose, beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore paesaggistico.

Il parere del Parco, invece, costituisce atto di gestione delle aree protette, ed ha come oggetto di tutela specifica la difesa degli ecosistemi, che costituisce un bene giuridico distinto dal paesaggio (Corte Costituzionale 23 gennaio 2009 n. 12). La diversità dei beni giuridici protetti comporta che l'autorizzazione paesistica non può sostituire il parere del Parco.

Con il sesto motivo la ricorrente denuncia l'illegittimità della deliberazione del Consiglio direttivo del Parco n. 29 del 27 settembre 2005 per eccesso di potere in quanto essa si porrebbe in contrasto con l'articolo 25 delle Nta del Ptc del Parco e falsa applicazione dell'articolo 17 della Lr 86/1983.

Secondo la ricorrente la decisione del Parco di non ammettere nuove attività di trattamento e smaltimento dei rifiuti si porrebbe in contrasto con le norme del Parco e violerebbe la riserva a favore della pianificazione territoriale del Parco della disciplina degli insediamenti, invadendola con una decisione del Consiglio direttivo.

Da ultimo il divieto contenuto nella deliberazione sarebbe illogico ed irrazionale in quanto generico, in contrasto con la necessità di collocare tali attività in aperta campagna ed in contrasto con il parere espresso dal Comune.

Il motivo è inammissibile per tardività. La difesa provinciale ha infatti evidenziato che la deliberazione del Consiglio direttivo del Parco n. 29 del 27 settembre 2005 risulta già citata nel provvedimento impugnato con il ricorso originario e quindi i termini a ricorrere decorrono dalla conoscenza dell'atto nel quale essa è stata richiamata quale parte integrante della motivazione, con la conseguenza che deve ritenersi tardiva l'impugnazione effettuata con il ricorso per motivi aggiunti.

Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, sez. IV, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo respinge. Dichiara inammissibile l'impugnazione della deliberazione del Consiglio direttivo del Parco n. 29 del 27 settembre 2005.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2010 con l'intervento dei Magistrati:

(omissis)

 

Depositata in segreteria il 15 luglio 2010

Annunci Google
  • ReteAmbiente s.r.l.
  • via privata Giovanni Bensi 12/5,
    20152 Milano

    Tel. 02 45487277
    Fax 0245487333

    R.E.A. MI - 2569357
    Registro Imprese di Milano - Codice Fiscale e Partita IVA 10966180969

Reteambiente.it - Testata registrata presso il Tribunale di Milano (20 settembre 2002 n. 494) - ISSN 2465-2598