La direttiva 96/82/Ce (cosiddetta "Seveso bis") ha sostituito la precedente direttiva 82/601/Cee sui rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali, già trasposta nell'ordinamento nazionale con il Dpr 17 maggio 1988, n. 175. La nuova direttiva (al pari del nuovo decreto legislativo che in questa sede esaminiamo) si pone il fine di assicurare livelli sempre più elevati di protezione della qualità dell'ambiente e della salute umana in tutta la Comunità mediante un sistema più coerente ed efficace di prevenzione degli incidenti rilevanti. Tale fine viene perseguito cambiando l'approccio al problema: ciò che ora viene preso in considerazione non è più l'attività industriale bensì la presenza di specifiche sostanze o preparati i quali sono individuati per categorie di pericolo e in predefinite quantità.

In armonia con quanto previsto dalla direttiva 96/82/Ce, le disposizioni del nuovo Dlgs 17 agosto 1999, n. 334 vogliono raggiungere gli obiettivi prefissati prevedendo l'introduzione obbligatoria di un sistema di gestione della sicurezza, una idonea pianificazione del territorio; la previsione del possibile verificarsi dell'"effetto domino" (cioè della probabilità che un incidente rilevante e le sue conseguenze possano essere maggiori a causa del luogo e/o della vicinanza di altri stabilimenti); il coinvolgimento attivo della popolazione (sia in sede di decisione di realizzare nuovi impianti o modifiche sostanziali degli stessi che nella pianificazione esterna); un adeguato sistema ispettivo al quale dar luogo con cadenza annuale.

Il nuovo protagonista di tutta la nuova disciplina è il "gestore" (e non più il fabbricante), definito come "la persona fisica o giuridica che gestisce o detiene lo stabilimento o l'impianto".

La direttiva 96/82/Ce è stata adottata sulla base dell'articolo 130 S, del trattato Ue. Tale articolo consente, in materia di tutela dell'ambiente e della salute, che gli Stati membri adottino sistemi più restrittivi rispetto a quanto previsto dalle direttive europee. Pertanto, rispetto alla direttiva, il nuovo decreto risulta più stringente in alcuni aspetti della sua applicazione. Tale scelta è stata operata dall'Italia anche in relazione al "Considerando" n. 12 della direttiva stessa e in omaggio al principio di non abbassare il livello di sicurezza già garantito con la precedente normativa. Ci si riferisce in particolare alla non esclusione dei porti e degli scali ferroviari; al mantenimento degli obblighi — anche se semplificati — per categorie che, in precedenza assoggettate ala disciplina, ora ne risulterebbero escluse; individuazione delle aree ad elevata concentrazione di stabilimenti; previsione dei relativi piani di intervento.

1) Campo di applicazione (articoli 2 e 5)

Ferma restando l'applicazione del Dlgs 626/1994 in materia di sicurezza sul lavoro, il nuovo Dlgs 17 agosto 1999, n. 334 fa rientrare nella disciplina "Seveso" numerose situazioni impiantistiche in precedenza escluse. Infatti, come già detto, cambia l'ottica di approccio al problema.

• soggetti obbligati: gestori di stabilimenti in cui sono presenti sostanze pericolose in quantità uguali o superiori a quelle indicate nell'allegato I (per le definizioni si veda paragrafo 2 e articoli 2 e 3 Dlgs).

Per alcuni gestori, però, vigono obblighi di rango leggermente inferiore a quello "standard", e precisamente (articolo 2, comma 3 e articolo 5):

    * Gestori di stabilimenti di cui all'allegato A in cui sono presenti sostanze pericolose in quantità inferiori a quelle indicate nell'allegato I. Vigono i seguenti obblighi:

    * Gestori di stabilimenti di cui all'allegato A in cui sono presenti sostanze pericolose in quantità superiori ai valori di soglia di cui al punto 3 dell'allegato B e per le sostanze e categorie elencate nell'allegato I, in quantità inferiori ai valori si soglia ivi riportati. Vigono i seguenti obblighi:

2) Esclusioni (articolo 4)

3) Sistema di gestione della sicurezza (articoli 6, 7 e 8)

Tale nuovo sistema è dato dagli articoli 6, 7 e 8 e si articola nella notifica, nel programma per la gestione della sicurezza e nel rapporto di sicurezza, visti più da vicino tali atti si sostanziano in quanto segue:

• notifica (articolo 6): compete al gestore degli stabilimenti dove sono presenti sostanze pericolose in quantità uguali o superiori a quelle indicate nell'allegato I. Quindi, l'assoggettamento all'obbligo dipende dalle sostanze effettivamente presenti, ma fino ad un certo punto; infatti, il decreto si proietta anche verso il mondo delle ipotesi.

Vediamo perché: a tal fine è bene ricordare che per "presenza di sostanze pericolose", il decreto intende "la presenza di queste, reale o prevista, nello stabilimento, ovvero quelle che si reputa possano essere generate, in caso di perdita di controllo di un processo industriale, in quantità uguale o superiore a quelle indicate nell'allegato I". Quindi, non solo si considera la presenza effettiva e reale, ma anche la ipotetica realtà che questa presenza possa generarsi a seguito dei suindicati eventi. Per "sostanze pericolose" si intendono "sostanze, miscele o preparati elencati nell'allegato I, parte 1, o rispondenti ai criteri fissati nell'allegato I, parte 2, che sono presenti come materie prime, prodotti, sottoprodotti, residui, prodotti intermedi, ivi compresi quelli che possono ragionevolmente ritenersi generati in caso di incidente"

Il gestore in parola deve, dunque, trasmettere la notifica a:

Ministero dell'ambiente, Regione, Provincia, Comune, Prefetto, Comitato tecnico regionale (Ctr) entro:

Se a seguito di modifiche dell'allegato I o di modifiche dovute alle variazioni della direttiva, il gestore eventualmente ora ricompreso e in precedenza escluso deve effettuare la notifica entro un anno dalla data di entrata in vigore della modifica o dal recepimento della disposizione comunitaria.

A tale riguardo, è bene ricordare l'ampia definizione di "stabilimento" fornita dal nuovo Dlgs: "tutta l'area sottoposta al controllo di un gestore, nella quale sono presenti sostanze pericolose all'interno di uno o più impianti, comprese le infrastrutture o le attività comuni o connesse".

La notifica deve essere presentata come un'autocertificazione (legge 15/1968) e contenere le seguenti informazioni (articolo 6, comma 2):

a) il nome o la ragione sociale del gestore e l'indirizzo completo dello stabilimento;

b) la sede del domicilio del gestore, con l'indirizzo completo;

c) il nome o la funzione della persona responsabile dello stabilimento, se diversa da quella di cui alla lettera a);

d) le notizie che consentano di individuare le sostanze pericolose o la categoria di sostanze pericolose, la loro quantità e la loro forma fisica;

e) l'attività, in corso o prevista, dell'impianto o del deposito;

f) l'ambiente immediatamente circostante lo stabilimento e, in particolare, gli elementi che potrebbero causare un incidente rilevante o aggravarne le conseguenze.

Unitamente alla notifica è necessario inviare alle suindicate autorità le informazioni richieste dall'allegato V. Per l'allegazione di eventuali certificazioni (es. Emas o norme tecniche internazionali) viene lasciata facoltà di invio senza che a ciò corrisponda una reale semplificazione.

• Documento di prevenzione (articolo 7): anche questo compete al gestore degli stabilimenti dove sono presenti sostanze pericolose in quantità uguali o superiori a quelle indicate nell'allegato I. Valgono le considerazioni svolte per la notifica. Al documento va allegato il programma adottato per l'attuazione del sistema di gestione della sicurezza e deve essere redatto, secondo quanto previsto dall'allegato III, entro sei mesi dall'entrata in vigore della nuova disciplina.

Tale redazione va preceduta dalla consultazione del rappresentante della sicurezza di cui al decreto legislativo 626/1994. Comunque, entro i tre mesi successivi all'entrata in vigore del nuovo decreto legislativo, il Governo emanerà apposite linee-guida (Dm Ambiente, Interno, Sanità e Industria; emanate con Dm 9 agosto 2000, recante "Linee guida per l'attuazione del sistema di gestione della sicurezza" — Gazzetta ufficiale 22 agosto 2000 n. 195) alle quali il gestore dovrà adeguarsi entro i due anni successivi all'emanazione.

Il documento di prevenzione non va inviato; deve, invece, essere depositato presso lo stabilimento, riesaminato ogni due anni e tenuto a disposizione del Ctr e della regione. Il gestore di nuovi stabilimenti adempie agli obblighi relativi al documento contestualmente all'inizio dell'attività.

• Rapporto di sicurezza (articolo 8): destinatario dell'obbligo è il gestore degli stabilimenti dove sono presenti sostanze pericolose in quantità uguali o superiori a quelle indicate nell'allegato I, parti 1 e 2, colonna 3. In questi casi, il rapporto di sicurezza va ad integrare il documento di prevenzione e si aggiunge alla notifica di cui ai punti precedenti e deve evidenziare quanto segue (articolo 8, comma 2):

a) è stato adottato il sistema di gestione della sicurezza;

b)i pericoli di incidente rilevante sono stati individuati e sono state adottate le misure necessarie per prevenirli e per limitarne le conseguenze per l'uomo e per l'ambiente;

c)la progettazione, la costruzione, l'esercizio e la manutenzione di qualsiasi impianto, deposito, attrezzatura e infrastruttura, connessi con il funzionamento dello stabilimento, che hanno un rapporto con i pericoli di incidente rilevante nello stesso, sono sufficientemente sicuri e affidabili; per gli stabilimenti esistenti ubicati vicino a zone frequentate dal pubblico, zone residenziali e di particolare interesse naturale (di cui all'articolo 14, comma 6), anche le misure complementari ivi previste;

d)sono stati predisposti i piani d'emergenza interni e sono stati forniti al Prefetto gli elementi utili per l'elaborazione del piano d'emergenza esterno al fine di prendere le misure necessarie in caso di incidente rilevante.

Il rapporto di sicurezza è fondamentale anche ai fini della prevenzione dell'"effetto domino". In ordine ad esso i gestori (anche mediante apposito consorzio) devono elaborare uno studio di sicurezza integrato dell'area. Anche il contenuto del rapporto di sicurezza sarà oggetto di apposito Dm interministeriale (Ambiente, Interno, Sanità e Industria). Il decreto indicherà anche i criteri di valutazione del rapporto stesso. Fino a tale emanazione, sarà necessario basarsi su:

— stabilimenti esistenti: Dpcm 31 marzo 1989, integrato con gli ulteriori elementi di cui all'allegato II;

— stabilimenti nuovi e modifiche di stabilimenti esistenti di cui all'articolo 10: punto 5, allegato A al Dm Ministro dell'interno 2 agosto 1984 e allegato I al Dpcm 31 marzo 1989 utilizzando la corrispondenza riportata nell'appendice allo stesso allegata e integrato con gli ulteriori elementi di cui all'allegato II;

— modifiche sostanziali che potrebbero comportare aggravamento del rischio: Dm 13 maggio 1996.

Il rapporto è inviato al Ctr secondo la seguente tempistica:

— stabilimenti nuovi: prima dell'inizio dell'attività;

— stabilimenti esistenti: entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto in esame;

— stabilimenti esistenti e non soggetti al Dpr 175/1988: entro due anni dalla data di entrata in vigore del decreto in esame;

— ogni volta che il gestore procede al riesame. Il riesame interviene ogni due anni sulla base del Dm previsto dall'articolo 7, comma 4. Però è necessario, comunque, procedervi ogni cinque ani o nei casi previsti dall'articolo 10 del nuovo decreto legislativo o ogniqualvolta il Ministero dell'ambiente lo richieda.

Poiché i dati riservati contenuti nel rapporto di sicurezza non possono essere rivelati al pubblico, il gestore può trasmettere alla regione una versione del rapporto priva di tali parti.

Le informazioni possono essere limitate previa disposizione espressa del Ministero dell'ambiente che interviene quando il gestore comprova che determinate sostanze presenti non possono creare alcun pericolo di incidente. L'elenco di questi stabilimenti e i motivi della limitata informazione sono trasmessi dal Ministero dell'ambiente alla Commissione Ue.

I nuovi stabilimenti soggetti al rapporto di sicurezza devono ottenere il nulla osta di fattibilità da parte del Ctr. A tal fine, il gestore deve far pervenire a tale Comitato un rapporto preliminare di sicurezza. La concessione edilizia non può essere concessa in difetto del citato nulla osta.

A tale nulla osta segue il parere tecnico conclusivo. Il parere tecnico conclusivo è rilasciato dal Ctr entro i quattro mesi successivi alla presentazione del rapporto di sicurezza (definitivo, integrando eventualmente quello preliminare). L'autorità competente è ancora il Ctr. Laddove detti quattro mesi spirino senza che sia intervenuto il parere tecnico conclusivo, il gestore può presentare al Prefetto una perizia giurata che attesta la veridicità e la completezza delle informazioni nonché la conformità delle misure di sicurezza previste alle prescrizioni generali stabilite dal Dm interministeriale previsto per il rapporto di sicurezza citato all'articolo 8, comma 4 (v. supra). In difetto di pronuncia da parte del Prefetto entro i due mesi successivi alla presentazione di tale perizia giurata, il gestore può dare inizio all'attività (articoli 8 e 9).

4) Piani di emergenza (articoli 11 e 20)

Il sistema di gestione della sicurezza, per gli stabilimenti di cui all'articolo 8 (cioè quelli per i quali il gestore è obbligato alla redazione del rapporto di sicurezza), si completa con i piani di emergenza interni ed esterni.

— piani interni: sono adottati in osservanza della tempistica di cui all'articolo 11, comma 1. Per la sua redazione è fondamentale l'allegato IV. Il gestore deve trasmettere le relative informazioni al prefetto e alla provincia entro i suddetti termini.

— piani esterni: sono adottati dal prefetto sulla base delle informazioni di cui al punto precedente, previa consultazione della popolazione. Lo stesso prefetto ne coordina l'attuazione. Il piano è comunicato al Ministero dell'ambiente, ai sindaci, alla regione e alla provincia, al Ministero dell'interno e al Dipartimento della protezione civile.

5) Controllo dell'urbanizzazione (articolo 14)

È tutto rimesso ad uno specifico decreto del Ministro dei lavori pubblici (i Ministri dell'interno, dell'ambiente, dell'industria esprimeranno solo una intesa). Il decreto dovrà essere emanato entro i sei mesi successivi alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame; stante l'importanza del provvedimento, si prevede il potere sostitutivo del Presidente del Consiglio da esercitarsi entro i tre mesi dallo scadere del suindicato semestre.2

Entro i tre mesi successivi all'emanazione dell'uno o dell'altro dei suindicati decreti i Comuni apportano le varianti ai piani territoriali e agli strumenti urbanistici. La variante è approvata con la Conferenza di servizi prevista dall'articolo 2 del Dpr 20 ottobre 1998, n. 447 ("sportello unico").

Se il termine per l'approvazione della variante scade senza esito, la concessione o l'autorizzazione per:

— nuovi stabilimenti;

— modifiche sostanziali che potrebbero arrecare aggravamento del rischio;

— nuovi insediamenti o infrastrutture attorno agli stabilimenti esistenti

sono rilasciate previo parere tecnico del Ctr purché il progetto sia conforme ai requisiti tecnici di cui ai suindicati decreti del Ministro dei lavori pubblici o del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Invece, nel caso in cui tali decreti non vengano emanati, la concessione o l'autorizzazione sono rilasciate previa valutazione favorevole del Ctr sulla compatibilità della localizzazione degli interventi con le esigenze di sicurezza. Sono comunque fatte salve le concessioni edilizie già rilasciate alla data di entrata in vigore del decreto in esame.

6) I Comitati tecnici regionali — Ctr — (articolo 21)

Fino all'emanazione della disciplina che le singole regioni adotteranno in attuazione dell'articolo 72, decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, i Ctr svolgeranno le istruttorie per gli stabilimenti di cui all'articolo 8 e adotteranno il provvedimento conclusivo (entro quattro mesi dal ricevimento del rapporto di sicurezza, comprensivo dei necessari sopralluoghi ed ispezioni). Gli atti dei Ctr saranno trasmessi a:

Ministero dell'ambiente, Ministero dell'interno, Regione, Prefetto, Sindaco, al comando provinciale dei Vigili del fuoco (per l'applicazione della normativa antincendio) .

Un tecnico di fiducia del gestore partecipa all'attività istruttoria del Ctr e il gestore stesso può essere chiamato a partecipare alle riunioni del Comitato.

7) Informazione alla popolazione e sua consultazione (articoli 22 e 23)

La popolazione deve avere accesso al rapporto di sicurezza e allo studio di sicurezza integrato (articoli 8 e 13). A garantire l'esercizio di tale diritto provvede la regione, fatta salva la riservatezza di cui all'articolo 22, comma 2.

Il Comune, dal canto suo, provvede a portare a conoscenza della popolazione le informazioni fornite dal gestore, eventualmente rendendole più comprensibili. Tali informazioni dovranno comunque comprendere le informazioni richieste dalle sezioni da 1 a 7 dell'allegato V. Le informazioni sono riesaminate ogni tre anni; ridiffuse e aggiornate ogni volta che intervenga una modifica sostanziale ad impianti esistenti; a permanente disposizione del pubblico. L'intervallo massimo della ridiffusione, comunque, non può superare i cinque anni.

La popolazione deve essere messa in condizione di esprimere il proprio parere per i progetti relativi a nuovi stabilimenti, a modifiche sostanziali di stabilimenti esistenti e alla creazione di nuovi insediamenti e infrastrutture attorno agli stabilimenti esistenti. Il parere (non vincolante) è espresso nell'ambito della formazione dello strumento urbanistico o del procedimento di valutazione di impatto ambientale eventualmente mediante la conferenza di servizi. Le relative modalità saranno stabilite dalla regione o dal Ministero dell'ambiente in base alle specifiche competenze.

8) Procedure semplificate (articolo 26)

Le conclusioni espresse dal Ctr sul rapporto di sicurezza previsto per gli stabilimenti di cui all'articolo 8 e per quelli interessati alle modifiche con aggravio del rischio di cui all'articolo 10, sono acquisite dal Comando provinciale dei Vigili del fuoco per il rilascio del certificato di prevenzione incendio di cui all'articolo 17, Dpr 577/1982. Un apposito decreto del Ministro dell'interno (Dm 19 marzo 2001, recante " Procedure di prevenzione incendi relative ad attività a rischio di incidente rilevante", pubblicato nella Gazzetta ufficiale 5 aprile 2001 n. 80) ha stabilito le procedure semplificate di prevenzioni incendi per gli stabilimenti in parola. Le conclusioni del Ctr saranno comunque tenute in considerazione (tra l'altro) ai fini della valutazione di impatto ambientale e delle autorizzazioni per gli impianti di smaltimento rifiuti (diversi dalle discariche, poiché come indicato sub par. 2 le discariche non rientrano nel campo di applicazione della nuova disciplina) o di recupero.

9) Sanzioni (articolo 27)

Sono previste tutte a carico del "gestore".

L'articolo 27, comma 4, introduce un sistema di ravvedimento operoso sulla scorta di quanto già previsto in materia di sicurezza sul lavoro dal decreto legislativo 758/1994 (fatti salvi i casi di responsabilità penale)